国有企业内部控制产权视角

企业的契约理论认为，企业是一系列契约的集合体，但又是不完备的关系契约。企业产权制度低成本的规定了利益相关者彼此发生利益关系，尤其是利益冲突时必须遵循的以及与企业资源有关的行为准则。内部控制作为一种补充契约，在企业内部形成有效的控制机制，来弥补企业契约的不完备性，保证企业的正常运作和发展。由此可见，产权制度是促使内部控制有效运行，保证内部控制功能发挥的前提和基础，是实行内部控制的制度环境。

1委托结构与内部控制

由于产权制度的规定会形成一系列的行为准则，这些行为准则形成产权结构，内部控制中与产权结构相对应的是企业的组织制度，通过建立适当的“委托——”契约关系，保证企业外部所有者的利益能够得到有效维护。这是最根本的控制，是为外部所有者服务的，是外部所有者从组织上实现对企业内部控制的工具。可见，委托结构实际上是企业所有者对企业内部控制产生影响的依据，内部控制作为一种契约，注明了人的行为规范，也表明了委托人的意愿。

1.1国有企业委托结构的特点

（1）国家作为人与一般人所拥有的权利有很大的差异。一般人只拥有财产的控制权，不拥有剩余财产的索取权；国家同时拥有公共财产的控制权和剩余索取权，即两权是合二为一的，初始委托人通过国家的再分配渠道获得剩余。

（2）国家的是一种建立在行政权基础上的强制性关系。它不是以自由选择的合约为基础的，而是以国家政权为依托，无须直接获得每一个初始委托人的授权，就可以直接通过颁布法令而获得权。

（3）剩余索取权归属国家，由政府。剩余索取权与控制权一起遵循着等级配制给各级政府。剩余索取权同时也是具有可转让性的，因为一旦剩余索取权具有不可转让性，国家就会失去对公共财产的权。可以说剩余索取权的可转让性与政府拥有剩余索取权是相冲突的。

（4）初始委托人的监督性和积极性都很弱。委托人和人具有信息的非对称性。为监督人的行为，初始委托人必须付出监督成本，但他们不是剩余索取权的直接拥有者，不能直接从他们的监督活动中收益。这表明监督活动具有明显的外部性，从而导致初始委托人缺乏监督动机。

（5）作为初始委托人的人与最终人的委托人双重身份的政府，并不是单独追逐经济利益的“经济人”。它综合地有着政治、经济和军事等社会目标，而且同时也在努力使其垄断租金实现最大化。即政府在追求“全局利益”的同时，还在追求其它的“局部利益”，如政府权力及相关的物质利益、地方利益、部门利益、其它集团利益、个人升迁机会，政府拥有的程度和政局的稳定等等。

1.2国有企业委托结构对内部控制影响的三个层次

（1）国有资产所有者与经营者的委托关系。

在传统计划经济体制下，国有企业是政府的附属，政府既充当所有者身份，又是行使企业主要经营权的管理者，企业的经营者是由政府委任、完全服从政府意志、不能独立决策的“行政官员”，经营者的行政升迁依托于企业规模或经营业绩。在这种委托关系下，企业内部控制表现为非常简化的行政管制，控制标准和控制技术的随意性大，经营者为了个人的行政升迁，在会计信息上作弊是件容易的事，对管理者和员工没有相应激励与约束。

随着国有企业改革推进，政府进行了对企业的放权让利以及放权以后对企业经营者、管理者的监控。但这没有使国有企业产权制度根本变化，由此导致许多国有企业在内部控制方面主要沿袭本企业的旧制度，尽管这种包含行政管制风格的旧的内部控制制度效率低下，但很少有国有企业去反思其内部控制制度的不足，形成一种非良性的路径依赖。这种作为习惯性做法沿袭下来的内部控制与改制后国有企业产权结构的变化和控制权的下放相交叉，形成了国有企业内部控制的失控。

内部控制建设是企业来进行的，建设过程中所需的成本基本上完全由企业来承担，比如，进行新的组织结构和作业流程设计、雇佣更多的人员以及其他措施的各种成本等。但内部控制建设的受益者不仅仅是企业自身，还有企业的所有者和投资者。国有企业的经营者拥有企业的控制权，却不具备剩余索取权，加之对经营者的激励不够，经营者对于内部控制建设的积极性远远不够。

（2）经营者与管理者的委托关系。

国有企业的双重职能决定了其既要承担各种社会责任，也要追求利润增长。经营者行为目标出现了多元化，其中行政提升和个人收益增加成为主要目标。而在实行公司制以来，一般经营者敢于放权给管理者，并较少干预。管理者则以个人收入最大化为主要目标，谋求本人经济利益增长，使得企业行为短期化。这就形成了经营者与管理者目标不一致。

管理者作为内部控制制度的主要设计和实施者，就会利用国有企业经营者的信息不完全性和企业经营不确定性,借执行内部控制制度的名义，在自己的权责范围内利用职位便利追求自己的货币或非货币效用目标；通过内部控制制度享有一定的特权，建立多层次的管理机构，聘用大批中下级管理人员，从而在内部控制的薄弱环节制造串通舞弊的可能性等等，很有可能侵犯股东权利、损害中小股东利益。

（3）管理者与员工的委托关系。

国有企业的管理者处于委托链中经营者与员工之间，是内部控制制度的直接执行者。经营者掌握企业控制权和部门管理权的配置。管理者出于保住重要部门职位或升迁等自身利益的考虑，利用自己岗位的特权，违反内部控制制度为经营者提供便利或与经营者合谋绕过制度，内部控制制度形同虚设，不少国有企业的“团伙犯罪”是经营者与管理者（尤其是财务经理）串通作弊的结果。另一方面，由于国有资产所有者与经营者在企业控制权分配上的一对一谈判，导致企业职工在企业决策和日常管理中的影响越来越小；管理者利用一般员工不知情的信息劣势，伪造虚假财务信息，侵蚀国有资本，而员工却无法对违反制度者予以揭发。并且，管理者这种道德风险行为又严重制约了他们对员工的监督和激励，减弱了员工对内部控制制度执行的效果。

2预算软约束与内部控制

科尔奈在《短缺经济学》最先提出了预算软约束概念，它是指在社会主义体制下的国有企业一旦收入无法抵补成本发生亏损，国家或政府常常要追加投资、增加贷款、减少税收或提供其他补贴形式的救助现象。国有企业预算软约束产生的主要有外生性和内生性两方面的原因。外生性原因来自于政府，内生性原因主要来自于国有银行或其他金融组织。

2.1预算软约束的外生性与内部控制

传统经济体制下，政府对国有企业预算软约束的渠道主要是“增拨企业流动资金”和“企业亏损补贴”。银行资金的财政化，使国有企业几乎是“无负债”企业。在政府出台“拨改贷”政策后，由于企业自我积累机制尚未形成以及融资渠道的缺乏，国有企业的经营极度依赖于银行信贷。银行体系改革的滞后，使国有企业的这种高负债经营得以维系，国有企业陷入深重的债务困境中。在解决企业债务危机的过程中，国有企业采取了“债转股”的方式。作为一项制度调整，它使国有企业的债务变成了国有资产经营公司的投资，由于参与债转股的各方的责权利并未明确，债转股成功缺少动力和压力，失败的后果还是由国家财政来承担。一系列减债政策，对国有企业产生普遍的贷款预算软约束鼓励，并对国有企业产生逆向诱导的作用。这种预算软约束的鼓励和诱导作用使得国有企业的经营者和管理者们的行为更加偏离企业所有者的目标，更加无后顾之忧的追逐个人利益。

2.2预算软约束的内生性与内部控制

由于预算软约束的存在，银行和其他金融组织预计到国家将会出面解决扭曲的银企关系所造成的不良后果，主观上也不愿对企业信贷业务和质量付出更多的监督努力，因此并没有严格按照贷款审批程序对国有企业提供贷款，贷款合同中的限制性条款也形同虚设。银行和其他金融组织对借款企业监督乏力，直接导致了企业忽略对偿债能力的和资产安全的控制，没有做到保证企业安全运行的财务控制中对借款风险的控制。我国的国有企业一直保持高负债经营，1996年全国预算内国有企业总负债5.17万元，负债率达71%；1997年，国有企业资产负债率为85%左右；1998年，大中型国有企业负债率达85%左右；1999年全国国有工业企业资产负债率63.42%。其中，国有企业有80%以上的负债来源于国有银行。从以上这组数据可以看出，由国有企业内部控制失控而造成的高负债的资本结构，不得不追究来自内生性预算软约束的责任。

3政策性负担与内部控制

政策性负担所指的是会导致企业偏离盈利目标的政策因素。导致企业存在政策性负担的成因有很多。主要可分为战略性政策负担和社会性政策负担两种。前者是由我国在转型时期的赶超战略所引起的，主要是指由于战略需要而进行的很多投资项目并不利于我们比较优势的发挥。而社会性负担则是我国的社会主义性质决定的，主要是指国有企业肩负了太多社会责任从而在市场经济条件下处于一种不公平竞争的地位。

3.1政策性负但减弱了国有企业内部控制效果

国有企业内部控制的目标包括会计信息的的准确、真实、完整和资产的有效保护，更包括经济业务的正常运作、管理方针的顺利实现，概括起来就是为了提高企业的经济效率和经济效益。国有企业在其改革前几十年的发展中，由于政策作用形成了许多历史负担，使其在开放的市场经济中不能卸下包袱，同一般企业公平竞争。这就决定了国有企业的内部控制想要同一般企业一样，实现经济效率和经济效益的提高，必将付出更加沉重的成本，国有企业还将面临严峻的挑战。

3.2政策性负担成为国有企业管理者舞弊的“借口”

政府对企业的政策性负担所造成的亏损负有责无旁贷的责任，政府为了让这些承担着政策性负担的国有企业继续生存，就必然对国有企业进行事前的保护或者补贴。但是由于信息不对称，使政府无力了解企业的真实经营绩效，无法确知政策性负担给企业带来的亏损是多少，也很难分清楚一个企业的亏损是政策性负担造成的，还是由于企业自身管理不当或是企业经理人员的道德风险造成的。在激励不相容的情况下，企业经理人员会将各种亏损，包括政策性负担形成的亏损和道德风险、管理不当等造成的亏损都归咎于政策性负担。这便给管理者为国有企业与国家讨价还价、争取补贴的行为提供了借口。借口作为舞弊发生的重要条件之一，使管理者能够对自己的舞弊行为（侵占企业资产、出具虚假财务报告等）予以合理化，也为个人中饱私囊、侵吞转移国有资产提供了便利。

4监督机制与内部控制

国有企业的监督机制主要包括市场竞争机制的约束、相关管理部门的监督、社会舆论的监督、国家法制法规监督以及各级委托人的监督。国有企业监督机制主要是弥补由于国有资产的所有者缺位、所有权虚置、所有权监督空缺造成的对企业经营者监督不力的缺陷，希望通过外部监督机制落实国有资产委托的利益主体，强化所有权监督职能。

4.1国有企业监督机制现状

我国国有企业监督机制效果不尽如人意，原因主要有三个方面：一是尽管有着多个部门、机构实施管理，多种法律、法规并存执行，但由于政出多门，职责交叉，各管一段，客观上形成谁都管、谁都不负责任的局面。再加上分散管理缺乏横向信息沟通，未能形成有效的监督合力；二是各种监督没有按照设定的目标进行，有的甚至以平衡预算和创收为目的，监督弱化问题严重；三是不规范的执业环境和不正当的业务竞争，以及对注册会计师等中介机构的监督不力，使得经济警察的作用并没有发挥出来。

4.2监督机制不完善突出表现为“内部人控制”

所谓“内部人控制”是指企业的出资者和债权人对企业失去控制和监督，或者控制监督不力，企业实际上由内部的经理人所把持，权力不受约束，导致所有者、债权人的权益和国家利益受到损害。

由于监督机制不能发挥应有的效果，使得我国国有企业存在“内部人控制”的现象。集中表现为进行重大决策和实施经营管理中，个人决定的随意性和对人为造成企业损失的严重后果不承担实际责任；以及在资金、商品、资产的调动和决定分配中，个人或集体化公为私，蚕食侵占，从而造成国有资产的严重流失。这些现象被西方经济学者称为“自发或非正式的私有化”。国有企业的内部人控制，给国有企业的健康发展带来了一系列的弊端，内部人控制的国有企业实质上，不是追求企业价值的最大化，和国家利益的最大化，而是内部人利益的最大化。内部控制不能有效运行，管理者、管理效率低下、会计信息失真、的现象不可避免。