混合所有制职业院校:内涵、特征与价值

摘 要：混合所有制职业院校是指职业院校的所有制包括公有制和私有制。混合所有制职业院校的基本特征是：资本来源多元化、治理结构法人化、治理模式市场化，其价值主要是：提高职业院校的资本供给、增强职业院校的运行效率、改善职业院校的治理效率、协调职业院校的利益分配。

关键词：混合所有制职业院校；内涵；特征；价值

作者简介：万卫（1979-），湖北工业大学职业技术师范学院讲师，教育学博士，华东师范大学教育学部职业教育与成人教育研究所博士后，研究方向为职业教育；李德武（1965-），湖北公安人，长江职业学院副教授，研究方向为职业教育。

基金项目：湖北省高等学校人文社会科学重点研究基地湖北职业教育发展研究院基金项目“湖北省混合所有制职业院校治理问题研究”（编号：2015A104），主持人：万卫；湖北技能型人才培养研究中心基金项目“湖北省混合所有制职业院校运行机制研究”（编号：A2015002），主持人：万卫；中国博士后科学基金资助项目“混合所有制职业院校运行机制研究”（编号：2015M581555），主持人：万卫。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）31-0005-05

2014年，国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》，提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术管理等要素参与办学并享有相应权利”。在这样的背景下，混合所有制职业院校的发展引起了人们的极大关注。然而，目前人们对混合所有制职业院校的基本理论问题认识并不清晰，已经严重地阻碍了其进一步发展。因此，对混合所有制职业院校的基本理论问题进行深入讨论，就显得十分迫切。在本文，我们将讨论以下问题：何为混合所有制职业院校？混合所有制职业院校的基本特征是什么？发展混合所有制职业院校有何价值？

一、混合所有制职业院校的内涵

界定混合所有制职业院校的范畴，是研究混合所有制职业院校的基本前提。如果我们要定义混合所有制职业院校，就应该明确混合所有制的内涵。混合所有制是政治经济学的一个新概念，可以从宏观和微观的层面进行理解。

从宏观的角度看，混合所有制是指整个社会经济的所有制包括公有制和私有制。所谓公有制，就是生产资料归劳动者共同所有；所谓私有制，就是生产资料归个人所有。所有制是生产关系的重要组成部分，决定于生产力的发展水平。目前，我国已经基本形成了以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度。从这个意义上说，我国的社会经济已经是混合所有制经济。我国选择混合所有制，归根到底是由生产力发展的状况决定的。实践表明，以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度促进了我国经济社会的快速发展。

从微观的角度看，混合所有制是指企业的所有制包括公有制和私有制。也就是说，企业的资本构成不仅包括公有资本，还包括私有资本或外资资本。在混合所有制企业中，一般采用股份制的形式。应该明确指出的是，混合所有制不等于股份制。混合所有制说明的是企业资本来自公有制和私有制，与企业的所有权相联系；股份制说明的是企业资本的实现方式，与企业的经营权相联系[1]。在采用股份制的企业中，由于资本来源的分散，带来了经营上的难题。为此，企业的所有股东一般将经营权委托给职业经理人。这就导致了股份制企业中所有权和经营权的分离，由此a生了委托问题。企业一般通过完善治理结构来解决这一问题。从这个意义上说，混合所有制在我国还有一段较长的路要走。

那么，何为混合所有制职业院校？我们认为，所谓混合所有制职业院校，是指职业院校的所有制包括公有制和私有制。对此，我们可以从宏观和微观的层面进行理解。

从宏观的角度看，混合所有制职业院校是指职业院校包括公立职业院校和私立职业院校。所谓公立职业院校，是指职业院校的资本由劳动者共同所有；所谓私立职业院校，是指职业院校的资本归个人所有。在我国，人们习惯将私立职业院校称为“民办职业院校”。根据《2013年中国教育统计年鉴》的数据，2013年我国有中等职业教育学校数12262所，其中民办中等职业教育学校数2482所，约占总数的20.24%；高职（专科）院校数1321所，其中民办高职（专科）院校数325所，约占总数的24.60%。可见，我国已经基本形式了公办职业院校为主体，民办职业院校共同发展的职业教育办学体制。从这个意义上说，我国的职业院校已经是混合所有制职业院校。我国选择发展混合所有制职业院校，是由经济、政治、文化等多方面的因素决定的。实践表明，以公办职业院校为主体、民办职业院校共同发展的职业教育办学体制符合我国的基本国情，促进了我国职业教育事业的发展。

从微观的角度看，混合所有制职业院校是指职业院校的资本不仅包括公有资本，还包括私有资本或外资资本。也就是说，职业院校只有公有资本或者非公有资本，不能称之为“混合所有制职业院校”。一般而言，混合所有制职业院校宜采用股份制。股份制将混合所有制职业院校的所有权和经营权进行了分离，有利于资本的自由流动，有利于校长的职业化，有利于学校治理的现代化。不过，股份制也给混合所有制职业院校带来了委托问题，这就要求混合所有制职业院校完善治理结构。职业院校可以在多个层次实行混合所有制，如学校、专业、实践基地、学生宿舍等。也就是说，不论职业院校在哪个层次实行混合所有制，都可以称之为“混合所有制职业院校”。

综上所述，所谓混合所有制职业院校，是指职业院校的所有制包括公有制和私有制。从宏观的角度看，混合所有制职业院校是指职业院校包括公立职业院校和私立职业院校。从微观的角度看，混合所有制职业院校是指职业院校的资本不仅包括公有资本，还包括私有资本或外资资本。本文讨论的是微观层次的混合所有制职业院校。

二、混合所有制职业院校的特征

明确混合所有制职业院校的特征，是研究混合所有制职业院校的重要内容。所谓特征，就是一个事物区别于其他事物的特点。我们认为，混合所有制职业院校的基本特征是：资本来源多元化、治理结构法人化、治理模式市场化。

（一）资本来源多元化

所谓资本来源多元化，是指混合所有制职业院校的资本不仅包括公有资本，还包括私有资本或外资资本。可以说，资本来源多元化是混合所有制职业院校的本质特征。20世纪90年代，我国产生了若干所混合所有制职业院校，如苏州工业园区职业技术学院。根据有关资料显示，1999年苏州工业园区职业技术学院的股权结构是：光华公司占65%，园区管委会占32.50%，市教育局占1.25%，市人力资源与社会保障局占1.25%。[2]可见，苏州工业园区职业技术学院的资本来源既包括公有资本――园区管委会、市教育局和市人力资源与社会保障局，还包括私有资本――光华公司。从发展应用技术大学的角度看，独立学院是一支重要的后备力量。独立学院产生20世纪90年代，办学类型多样，可以分为混合型独立学院和公办型独立学院。混合型独立学院的资本来源既有公有资本，也有私有资本。例如，北京航空航天大学北海学院的出资方包括广西壮族自治区北海市人民政府、北京航空航天大学、投资方（2004-2008年为北海大学经济园区发展有限公司，2008年之后为陈瑞生）。

资本来源多元化是混合所有制职业院校面向市场办学的经济基础。在资本来源单一化的条件下，职业院校面向市场办学还存在着许多现实困难。在公办职业院校，行政化的色彩还非常浓。例如，公办职业院校的校长一般通过行政命令进行任命。这就导致校长们热衷于研究政府的意志而非市场的需求，学校处于“半死不活”的窘境。在民办职业院校，政策歧视依然十分严重。例如，民办职业院校很难获得政府的资助。在政府加大对公办职业院校资助的背景下，民办职业院校面临着日益激烈的市场竞争。资本来源的多元化将帮助混合所有制职业院校面向市场办学。一方面，随着私有资本进入公办职业院校，为破解公办职业院校的行政化创造了条件。在混合所有制职业院校里，校长一般由董事会进行聘任，政府将无法通过行政命令来任命校长，这就迫使校长从研究政府意志向市场需求转变。另一方面，公有资本进入民办职业院校，民办职业院校可以获得政府一定程度的资助。例如，紫琅职业技术学院原是一所民办职业院校，通过引入江苏省教育发展投资中心，转变为混合所有制职业院校，不仅登记为事业单位法人，还成功升格为南通理工学院[3]。

（二）治理结构法人化

所谓治理结构法人化，是指混合所有制职业院校独立地行使权力和承担责任。法人，团体人格者也。法人的要件有二：一是团体；二是人格。团体包括两个基本要素，即财产和人。一方面，团体只有拥有财产，才能独立地开展民事活动和承担责任；另一方面，团体不仅由自然人组成并由其出任法人代表，财产还来源于自然人的捐赠、投资等。人格则是民事权利主体的资格，一般由法律所赋予。可见，混合所有制职业院校只有具备法人条件，它才可以独立地行使权力和承担责任。总的来看，混合所有制职业院校的治理结构呈现出明显的法人化色彩。首先，混合所有制职业院校可以独立地行使权力。混合所有制职业院校实行董事会领导下的校长负责制，混合所有制职业院校的校长由董事会负责遴选、聘任和考核。例如，苏州工业园区职业技术学院董事会从学院自身发展定位和实际需求出发，面向社会海选校长，最终高薪聘请了原苏州大学社会学院院长助理单强教授[4]。其次，混合所有制职业院校可以独立地承担责任。混合所有制职业院校一般具有法人条件。如果混合所有制职业院校进行民事活动发生纠纷，就可以根据自己的财产独立地承担责任。例如，某独立学院学生何小强原华中科技大学武昌分校一案[5]。在此案审理的过程中，原华中科技大学武昌分校以法人的身份进行了应诉。

治理结构法人化是混合所有制职业院校面向市场办学的制度基础。一方面，它可以正_协调股东与学校之间的关系。由于资本来源多元化，混合所有制职业院校的所有权比较分散。然而，为了混合所有制院校的发展，经营权必须集中。在这样的条件下，混合所有制职业院校一般实行股份制。随着所有权和经营权的相对分离，混合所有制职业院校的委托问题就开始显现出来。如果混合所有制职业院校不能很好地解决委托问题，就会产生严重的“内部人控制”现象，从而损害股东的利益。混合所有制职业院校通过治理结构的法人化，破解了委托问题，保障了股东的利益。另一方面，它可以正确协调学校内各利益集团之间的关系。在混合所有制职业院校，主要的利益集团包括股东、校长、教师和学生。为此，混合所有制职业院校一般借鉴公司治理，形成了较为完善的法人治理结构。股东大会代表全体股东的利益，由它遴选和任免董事会成员。校长由董事会遴选和任免，接受监事会的监督。监事会由股东代表、教师代表和学生代表等组成，对董事会和校长进行监督。混合所有制职业院校通过治理结构的法人化，保障了各利益集团的利益。

（三）治理模式市场化

所谓治理模式市场化，是指混合所有制职业院校的治理主要依靠市场进行资源配置。混合所有制职业院校治理模式的市场化主要表现在两个方面：首先，专业设置市场化。职业院校的专业设置受多方面因素的制约，如区域经济、社会分层、社会分工和技术进化等。混合所有制职业院校的专业设置，关键是依靠股东的力量。例如，海南职业技术学院的股东有海南省教育厅、海南省广播电视大学和罗牛山公司。罗牛山公司是一个上市公司，担任海南职业技术学院的大股东。因此学校的专业设置紧紧依靠罗牛山公司，充分利用海南旅游业和热带农牧业等特色产业，体现了市场针对性[6]。其次，高管任命市场化。校长是混合所有制职业院校最重要的高级管理人员。一般而言，混合所有制职业院校的校长由董事会负责遴选和任免。在校长遴选和任免的过程中，市场的力量起决定性的作用。例如，苏州工业园区职业技术学院面向社会海选校长。

治理模式市场化是混合所有制职业院校面向市场办学的动力基础。一方面，它有利于平衡职业教育的供求矛盾。我国职业教育的供求矛盾还比较突出，主要表现在职业院校的教育质量不高，无法满足广大人民群众接受优质职业教育的需求。在这样的条件下，混合所有制职业院校通过治理模式的市场化，有利于改进职业教育的供给。例如，混合所有制职业院校专业设置的市场化。混合所有制职业院校通过设置市场亟需的专业，能够帮助学生顺利走上工作岗位。另一方面，它有利于学校更好地服务社会。职业院校服务社会的方式主要是人才培养和科学研究。公办职业院校的行政化导致其服务社会的能力较弱，而民办职业院校的力量弱小导致其无法更好地服务社会。混合所有制职业院校通过市场配置资源，可以增强其服务社会的能力。例如，混合所有制职业院校高管任命的市场化。混合所有制职业院校通过高管任命的市场化，可以迫使高管将精力投入学校的发展，改进人才培养和科学研究工作。

三、混合所有制职业院校的价值

阐明混合所有制职业院校的价值，是研究混合所有制职业院校的基本内容。所谓价值，就是客体对主体需要的满足。我们认为，混合所有制职业院校的价值主要是：提高职业院校的资本供给、增强职业院校的运行效率、改善职业院校的治理效率、协调职业院校的利益分配。

（一）提高职业院校的资本供给

职业院校资本供给的主要特征是：资本来源单一，资本供给的总量偏少。首先，资本来源单一。国家通过财政拨款的方式举办公办职业院校，其资本来源是公有资本。自然人或者公司法人通过投资的方式举办民办职业院校，其资本来源是私有资本或外资资本。可见，不论是公办职业院校，还是民办职业院校，其资本来源都是单一的。其次，资本供给的总量较少。根据《2014中国教育经费统计年鉴》的数据，2014年度，中等职业学校教育经费占教育经费总投入的6.58%，而普通高中占10.63%；高等职业学校教育经费占教育经费总投入的4.78%，而普通本科学校占21.48%。可见，职业教育的投入远低于普通教育。然而，职业教育要花费大量资金进行实训基地建设和技能训练，生均培养成本是同级普通教育的2-3倍[7]。由于职业教育投入不足，许多职业院校的教W设施还相当落后，严重制约了职业教育质量的提高。

发展混合所有制职业院校，提高了职业院校的资本供给。第一，资本来源单一无法满足职业院校发展的需要。我们目前还处于社会主义初级阶段，经济社会发展的任务依然十分繁重。因此，公办职业院校寄希望于政府在短时间内大幅提高财政拨款并不现实。民办职业院校是我国职业教育的一支重要力量。然而受多方面因素的制约，民办职业院校的发展举步维艰。在提高职业教育质量的背景下，职业院校亟需改善办学条件。可见，资本来源单一已经无法满足职业院校发展的需要。第二，资本来源多元化满足了职业院校对资本的渴求。混合所有制职业院校资本来源多元化，主要有两个方面的意义：一是混合所有制职业院校产权主体走向多元化。产权主体多元化意味着混合所有制的所有权由集中走向分散，这就为其通过社会化的方式融资创造了条件。二是混合所有制职业院校必须面向市场办学。在市场经济体制逐步建立的条件下，市场成为职业教育资源配置的决定性力量。在这样的条件下，混合所有制职业院校的资本社会化必然依赖市场，这就要求其必须面向市场办学。否则，混合所有制职业院校将无法获得市场的青睐。

（二）增强职业院校的运行效率

民办职业院校普遍采用公司化管理，具有较高的运作效率。然而，公办职业院校的运行效率还比较低下。首先，中等职业学校实行的是校长负责制。尽管如此，公办职业学校校长办学的权力还很小，经费、人员、设备等都由政府部门控制。例如，中等职业学校招聘教师，需要纳入政府人力资源和社会保障部门的统一管理，导致学校经常无法选聘适合的教师。其次，高等职业院校实行的是党委领导下的校长负责制。根据《高等教育法》的规定，校长行使组织教学活动、科学研究和思想品德教育等多项职权。尽管如此，政府部门对公办高职院校的直接管理，导致校长的办学权力实际上比较小。例如，公办高等职业院校的校长由政府直接任命，使得校长难以集中精力面对市场办学。

发展混合所有制职业院校，增强了职业院校的运行效率。究其根源，混合所有制职业院校一般实行股份制，所有权分散而经营权集中。所谓经营权集中，就是混合所有制职业院校的校长具有充分的办学权。经营权集中符合混合所有制职业院校发展的客观规律，增强了其运行效率。第一，经营权集中要求职业型校长领导混合所有制职业院校的发展。根据《2013中国教育统计年鉴》的数据，2013年度，中等职业学校的校均规模为1568人，高等职业院校的校均规模为5876人。可见，职业院校的规模已经比较庞大。在这样的条件下，校长无法依赖于经验进行管理，必须走向科学化。这就要求混合所有制职业院校的校长向职业化转型。职业型校长领导混合所有制职业院校的发展，前提是其经营权的集中。第二，经营权集中是混合所有制职业院校所有权分散的必然结果。在所有权分散的条件下，出资者既不具备管理混合所有制职业院校的能力，也无法全部参与混合所有制职业院校的管理。因此，出资者必然将混合所有制职业院校的经营权集中，并将其委托给职业型校长。他们相信，职业型校长是混合所有制职业院校发展的最佳选择。

（三）改善职业院校的治理效率

不论是公办职业院校，还是民办职业院校，都实行了法人治理。法人治理的主要功能是处理好职业院校的所有者、经营者、教师、学生等之间的关系，从而保障其高效且规范地运行。职业院校治理的良好运行，需要一套完善的治理机制，这就要求所有者的多元化。在所有者单一的条件下，职业院校难以建立良好的治理机制。首先，从公办职业院校来看，政府和学校的关系亟需调整。事实上，政府既是公办职业院校的出资者，又是公办职业院校的管理者，公办职业院校缺乏充分的办学自。在高等职业院校内部，行政权力与学术权力失衡的问题也相当突出。其次，从民办职业院校来看，学校内部治理结构亟需调整。投资办学是我国民办教育的基本特征[8]。为了规避《中华人民共和国教育法》等法律的约束，民办职业院校的出资者通常依靠“控制权”来维护自身的利益，主要表现为“家族化管理”。在这样的条件下，民办职业院校的利益被忽视，学校发展举步维艰。

发展混合所有制职业院校，改善了职业院校的治理效率。究其根源，混合所有制职业院校的所有权分散，这就为内部权力的制衡创造了条件。混合所有制职业院校一般实行股份制，其所有权和经营权分离，因而存在着委托关系。如果缺乏完善的监督机制，混合所有制职业院校就容易产生“内部人控制”问题。所有权分散，意味着混合所有制职业院校的监督者必然众多。否则，混合所有制职业院校的所有者就无法确保自身的权益。一般情况下，混合所有制职业院校借鉴公司治理，基本治理结构包括股东大会、董事会、监事会和校长。在所有权分散的条件下，混合所有制职业院校的权力相对均衡。事实上，混合所有制职业院校的“三会一校”形成了相对均衡的治理结构。董事会负责学校重要事务的决策，校长负责学校的具体运行，股东大会、董事会和校长都要接受监事会的监督。一般而言，混合所有制职业院校的监事会主要由股东的代表担任，但还应包括教师代表和学生代表。在这样的治理架构下，混合所有制职业院校的权力获得了相对均衡，治理富有效率。