户籍制度改革与新型城镇化建设

一、我国户籍制度的特殊性

我国的户籍制度是以户口登记与管理为基础，逐步建立起来的一套社会管理制度，包括人口登记和上报制度、居民户口或身份登记管理制度以及与户口相关的就业、教育、保障和迁徙等方面的社会经济管理制度。我国户籍制度的独特之处在于它将中国国内公民划分为农业户口和非农业户口，同时根据户口管辖地管理，对异地间户口迁移实行严格的行政控制，并成为了农村与城市人口流动的主要障碍因素。中国的户籍制度严格地把中国的人口分成了“城里人”和“乡下人”，并分别为两个群体贴上了对应其身份的标签，界定十分明显。“乡下人”的身份决定了他们与城市居民存在着严格的差别：第一，在身份的社会认同方面，表现为“农民”与“市民”的区别；第二，在社会关系整合方面，引发了“本地人”与“外地人”的地缘区分；第三，在社会分配体系中，又被延伸为“体制内”与“体制外”的差别。

二、户籍制度改革的必要性

（一）有利于加快城镇化的进程

在原先的二元社会结构下，农村大部分的劳动力被束缚在土地上从事农业活动。城市地区凭借政治功能和经济优势可以轻易的转移农村资源和财富，这道城乡二元户籍藩篱困扰着农村乡野接触新思想、新门路，是阻碍广大乡村地区向城镇化发展的制度性“瓶颈”。随着户籍制度改革进程的加快，乡村与城市之间无形藩篱渐渐被拆除，有利于乡村与城市获取公平的发展权利，有利于农民与市民在教育、医疗、养老、就业等方面得到相同的待遇，有利于广大农民在农村这片广阔的天地中迸发出更大的创造力。拆除了户籍藩篱，有利于激发农民的创富智慧,农业的发展潜能、农村的建造热情必定加快“新型城镇化”的进程。

（二）有利于我国经济发展战略的转型

“十二五”是我国经济发展的重要战略转型期，世界经济也逐渐摆脱金融危机影响、进入一个自我调整的状态。“转变经济发展方式”、“深化经济体制改革”、“调整经济结构”等已经成为党的“十”报告和国家经济政令中重要关键词，也是指引我国经济战略转型的重要关键词。现存的城乡二元户籍制度对流动劳动力的牢牢控制，使我国经济发展的活力大打折扣，抹杀了农村剩余劳动力的主观能动性。农村与城市之间人为树立的户籍藩篱，本身就是有失公平的制度。尤其在特殊的经济转型期，户籍藩篱对属于农村户口的众多劳动力权利的无形剥夺，使劳动者个体在市场经济中没有公正的竞争地位，导致从生产环节到消费环节、从产业结构调整到企业创新突破都留下了阴影。只有拆除户籍藩篱，才能实现劳动力的有序流动，才能实现我国经济发展战略的完美转型。

（三）有利于人口的流动

流动人口为城市的建设和发展做出了巨大贡献，但是他们在城市中的就业、子女上学、社会保障和医疗服务等都与户籍挂钩，户籍的藩篱阻碍了他们融入城市的进程，使他们在城市中觉得孤独无助，没有任何安全感和幸福感，甚至影响社会和谐和稳定。他们中的大多数由于不能融入城市社会，在丧失劳动力优势后只能选择返回家乡，孤独终老。因此，打破户籍制度的藩篱，可以使他们在城市中享受到应有的权利和福利，增加对城市的认同感、责任感，促其更好地融入城市社会，尽快转变为一名“新市民”。

三、我国户籍制度改革的基本过程

（一）第一阶段：1978年—1990年

1975年我国第二部宪法直接取消了公民迁徙自由的规定之后，中国严格的户籍制度形成并得以强化。随着中国城市化进程的不断加快，对原来制定的户籍制度带来了一定的冲击，原户籍制度开始松动。1984年10月，《关于农民进入集镇落户问题的通知》表明“农转非”的政策开始发生变化，二十世纪九十年代以来，政府逐步放开小城镇的户籍管理。

（二）第二阶段：1991年—2000年

1997年6月，国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》，规定已经在小城镇就业、居住、并符合一定条件的农村人口可以在小城镇办理城镇常住户口。1998年8月，国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》，表明户籍制度进一步松动。

（三）第三阶段：2001年—至今

2001年3月30日国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，指出经批准在小城镇落户的人员，在入学、就业等方面与当地原有城镇居民享有同等权利，小城镇户籍制度改革全面推开。2004年国务院办公厅颁发《关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》，要求推进大中城市户籍制度改革，放宽农民进城落户的条件。由此，中国户籍制度改革逐步深入，一定程度上适应了经济发展的需要，促进了流动人口的社会融合。2012年2月23日，国务院办公厅下发的《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍制度改革的通知》，指出“在设区的市(不含直辖市、副省级市和其他大城市)有合法稳定职业满三年并有合法稳定住所(含租赁)同时按照国家规定参加社会保险达到一定年限的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在当地申请登记常住户口”。中小城市的户籍限制进一步放开。但是户籍制度的改革关键就是如何下大力量解决户籍性质与就业、社会保障、子女入学等一系列与制度相挂钩的问题。2014年7月30日，国务院出台了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出全面放开建制镇和小城市落户限制；有序放开中等城市落户限制；合理确定大城市落户条件；严格控制特大城市人口规模。在创新流动人口管理方面，国务院提出建立城乡统一的户口登记制度、建立居住证制度、健全人口信息管理制度等政策，从而为流动人口服务提供了有力的支持。

四、我国人口城镇化存在的问题

（一）人口城镇化速度低于土地城镇化，失地农民数量迅速增加

自1990年至2011年的二十一年中，城市建设用地面积以及城市建成面积都迅速增长，而相应的人口城镇化水平却并未有所提高。全国城市建成区的面积增长达到239%，城市建设用地面积扩大261%，而人口城镇化率仅仅增加了94%，空间扩张速度与人口城镇化增长速度的比值达到了惊人的2.54倍。根据国际标准，城市用地增长率与城市人口增长率的合理比值约为1～1.12，而我国数据显然已远远超标。部分地方政府打着“响应城镇化进程”的旗号，盲目扩大城市框架，滥占耕地，失地农民不断增多而地方政府的后续保障措施未能跟进，为社会稳定造成隐患。农民在城镇（特别是大城市）落户制度迟迟难以推进，失地农民游离于城市与农村之间，难以安定下来，这也不符合城镇化的根本目标。

(二)大量农村富余劳动力向城市聚集，但是难以融入城市

户籍制度在我国特殊的历史时期发挥了积极作用，它不仅有力地保证了国家利用城乡价格剪刀差积累了资本，迅速建立起较为完备的社会主义工业体系，而且为我国制定国民经济和社会发展总体规划、劳动力合理配置等提供了基础数据和资料，在维护社会治安、打击犯罪方面也起到了巨大的作用。但是，随着市场经济的发展，户籍制度在限制人口流动的同时也限制了经济的发展。户籍制度不利于中国农业人口非农化、农村人口城市化的顺利进行，不利于形成全国统一的劳动力市场，反而进一步加剧了城乡差别，阻碍了外来务工人员的城市进入与社会融合。城市外来人口进入城市谋生求发展必须带齐和办理名目繁多的证件，又几乎不可能获得与城市居民同等的社会地位与发展机会，这在一定程度上影响了他们投身于城市建设的积极性和创造性。

（三）流动人口在城市中的社会保障有待完善

随着经济体制的转轨，城乡分割的二元就业体制受到冲击。传统劳动用工制度和人事制度正在逐渐转向企事业单位自主用工、个人自主择业的制度。但在大中城市（特别是在大城市）中，流动人口在城市中务工，无论是永久性地居住，还是暂时性地流动，都涉及社会保障的问题。在二元户籍和二元就业的体制下，城市社会保障基本上只限于城镇就业人员。流动人口参保的意愿不足、退保现象频繁，出现城市与城市之间、城市与农村之间，外来人口社会保障无法对接的局面。

（四）政府对于人口城镇化投入的资金不足

从政府来讲，与户籍相关的教育、医疗、社保、住房等公共服务，是以行政区划为单位提供的。由于大规模外来人口在城镇落户，会大幅度增加公共服务的投入。《中国流动人口发展报告》预测：未来十年累计转移农村人口1亿人，平均每年转移一千万农村人口。一个农民转变为城镇的新市民，以国务院发展研究中心公布的人均福利成本8万元计算，每年需投入8000亿元。这么巨大的投入资金从哪来？无论是中央政府还是地方政府都无法负担。对于流入城市务工的农村人口来说，他们更希望政府和社会给予他们更多的关怀，能够解决诸如就业、医疗、社保、子女上学等一系列实际问题，而当他们面对城市中的高学费、高房价、高物价的现实时，又感到失望与无助，政府的财政扶持是必要的。

五、我国未来进一步深化户籍制度改革的对策探析

（一）淡化户籍意识，强化居民意识

在社会户籍制度改革工作中，要在城镇逐步淡化户籍意识，强化居民意识，逐步让城市流动人口享有户籍人口享有的房屋租赁、劳动社保、计划生育、教育、公共交通等政府公共服务的内容。流动人口的管理和组织方式是在“综合型”管理模式的框架下，根据工作内容的变化给予适当的调整。这种管理模式的特点是弱化“户籍”概念，适当加入社会福利的元素，强调体现户籍人员和非户籍人员共同居住、同为城市居民的理念，把长期游离于主流社会之外的城市流动人口纳入到城市公共管理服务的体制中，提升对城市流动人口的服务与管理。

（二）探索建立一套城市流动人口户籍管理的新机制

应该按照转变经济发展方式，统筹城乡发展，全面建成小康社会的总体要求，探索建立一套城市流动人口户籍管理的新机制。一是试行居住证制度，逐步消除城乡二元户籍。对于具有稳定职业和住所的进城务工人员，特别是“80后”的新生代城市流动人口可以按规定自愿申领居住证。建立居住证与常住户籍之间的转换制度。二是在居住证有效期内，享受部分市民待遇。领取居住证后，城市外来人口可按照城市有关规定参加综合保险或者社会保险；在居住证有效期内，按规定申请廉价租住房，为子女申请接受义务教育，享受同城市民同等待遇。三是对优秀流动人口及其子女，直接给予城市户籍。按照城市综合配套能力，每年允许部分在城市生活时间较长，有稳定就业和稳定收入，按时参加社会保险缴费，信誉良好且没有违法记录，或为城市经济建设做出特殊贡献，以及社会治安综合治理先进人物可办理城市常住户籍。

（三）增加居住证的功能

今后要大力推广居住证制度。居住证可以分为“长期证”和“短期证”两种。居住证作为一种身份证件，持有者可以在城市进行正常的生产生活。此外，要适度增加居住证的功能。“长期证”的持有者则可享受部分“市民待遇”，申请办理车辆入户和机动车驾驶执照，同等条件下优先办理城市户籍迁入手续，办理长期房屋租赁手续甚至是租住政府保障性住房中的“公共租赁住房”，其子女还可按规定享受免费义务教育、免交学杂费和课本费，与具有城市户籍的学生基本上是同等待遇。

（四）促进与户籍制度配套的基本公共服务

对于新型城镇化的目标，中央提出三个“1个亿”。也就是解决1个亿已经在城市打工的农村务工人员分享城市的公共服务，改造约1个亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1个亿的农业转移人口在中西部地区就近城镇化。完成这个目标的时间是2020年，其中需要落户城市的人口有1个亿。为了达到这个目标，政府要创新基本公共服务的提供方式：一是政府不能大包大揽，要充分发挥市场机制的作用，比如允许自建廉租房，解决城市流动人口住房问题。二是政府从有限的财政收入中拿出一部分作为财政支持。三是农村转移人口流入地所在的地方政府要承担一部分。四是大力发展社会组织，通过基金会、社会捐赠等筹资方式为解决新型城镇化过程中的难题筹措资金。

作者：王健 单位：中共天津市委党校