“新昆明”建设与昆明户籍制度改革研究

昆明作为云南省省会，拥有优越的自然地理条件，是古滇文化的发祥地，有优越的农业生产条件：肥沃的土壤、发达的水利设施、充足的光照，是有名的粮仓、“鱼米之乡”。经过改革开放后多年的建设、发展，昆明成为了云南乃至西南地区重要的政治、经济、文化中心。昆明市以全省10%的人口创造了云南30%的生产总值，是云南省的政治、经济、文化中心，也是云南省唯一的特大型城市。但是昆明城市规划设计滞后于城市开发建设、基础设施和重点工程建设滞后于生产方式的进步、城市管理经营体制滞后于城市现代化发展要求。

生产力决定生产方式，生产方式反作用于生产力的发展。户籍制度对生产力的发展有着重要的影响。我国目前的户籍制度已经显现出对生产力发展水平、速度的不适应。2007年9月，云南省政府了《云南省人民政府关于深化户籍管理制度改革的意见》，提出户籍制度要与经济发展相适应，施行城乡统一的户籍登记制度，降低迁户难度，改革学生落户难度。之后，昆明市也审时度势地根据自身情况制定了相应的落户管理办法，降低了户口进入昆明市的难度和门槛，为昆明的人才引进铺平了道路。但是当前的改革中仍然出现了一些问题，昆明户籍制度改革仍有深化的空间。

一、我国户籍政策改革历程

户籍制度在我国历史上可谓源远流长，随国家的产生而产生，是国家管理中不可或缺的重要方面。夏朝时因征战和治水出现了民力统计；殷商时有了王畿，并出现了 “收人”、“登人”制度，出现了户籍制度的萌芽；秦始皇十六年规定凡男子不论成丁与否，均须登记；至公元5世纪北魏年间，进一步有了对家庭成员乃至仆人、养子等都必须登记的规定，并延续到了清末；民国时期，曾于1931年、1946年、1947年分别颁布各户籍管理法律，推行国民身份证制度。

新中国成立以后，我国逐步建立了社会主义制度下的户籍管理体制。1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会，通过了《中华人民共和国户口登记条例》，并以中华人民共和国主席令的形式正式公布实施，之后经过历届政府的不断补充和完善，最终形成了我国历史上也是世界上最为严密的户籍管理体制。

该管理体系的核心特点是全面规定了全国人民在居住和迁徙上必须遵循的准则，其原则是：公民从大城市往中、小城市迁移基本自由，城市往乡镇迁移基本自由，但反过来，则要受到十分严格的约束，其别是城乡之间的迁徙权力受到严格限制。在1977年国务院转发的《公安部关于处理户口迁移的规定》中明文规定：“从农村迁往市、镇（含矿区、林区等，下同），由农业人口转为非农业人口，从其它市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。从市、镇迁往农村，从市迁往镇，从大市迁往小市的，以及同等市之间、镇之间、农村之间的迁移，理由正当的，应准予落户；”“与市、镇职工、居民结婚的农村人口，（包括上山下乡知识青年），应在农村参加集体生产劳动，不得迁入市、镇，其子女也应在农村落户；”“市、镇职工在农村的父母，不得迁入市、镇。”从中可以看到，我国户籍制度极为严格。

并且，当时我国的户籍管理制度与城市居民的粮油关系紧紧相连，这一做法始于1953年11月粮食的全面“统购统销”，其超过了一般户籍管理的范畴，将公民的“吃饭权”也纳入到了户籍管理当中，形成了事实上的公民与组织间的人身依附关系，强调了户籍管理的权威性，限制了人口迁徙与流动。上世纪80年代，我国的户籍管理制度有所松动，1984年规定农户在粮食自理的条件下可以在县以下的小集镇落户；1993年，国家放开粮油市场，粮食与户籍挂靠的现象成为历史；1998年国家推动小城镇户籍改革；2001年河北省省会石家庄放开市区户口准入限制；2003年上海引进人才居住证制度；2007年后，全国户籍制度改革步伐加快，逐步取消农业户口和城市户口的区别，城乡二元结构逐步改善。

我国施行城市和乡村二元的户籍制度与当时的社会历史背景息息相关，实属无奈之举。新中国成立以后社会制度上的重大变迁，使得全社会的生产结构、收入结构、消费结构，均发生了重大变化。据统计，1954年到1960年，全国人口迁入、迁出的绝对数波动在2000万到3000万之间。而当时的城市总人口只有6000万到8000万。就城市的就业来看，当时的产业工人只有600多万人，失业人口在400万人左右，而在此期间每年涌入城市的人口高达500万人以上①。农民进城以后国家要为他们解决工作、福利、社会保障等方面所存在的问题，然而刚刚建立的新政府没有能力妥善安排这么多的外来迁入人口，面对当时突然出现的人口流动大潮，政府被动地出台了一系列限制农民进入城镇的文件；在新中国建立的初期，需要尽快建立我国的工业体系，这就需要农业扶持、哺育工业建设，完成资本的原始积累。政府需要制定政策让大量的农村劳动力留在农村为新中国的工业体系建设做出贡献。

严格的户籍政策为我国的工业化建设及发展提供了强有力的经济和政策保证，但是也有许多弊端：首先，户籍政策是形成我国目前城乡二元结构的重要原因之一；其次，严格的户籍政策限制了人口的正常流动；最后，严格的户籍制度使得农民不能享受和城市居民一样的社会保障及福利制度，农村的养老以及医疗基本上靠家庭内部解决，不利于农业以及农村的进一步发展。

二、昆明市人口变动趋势分析

昆明是云南最大的中心城市，2013年，昆明市户籍人口达到了657.9万人②，人口数全省第一，也是云南省唯一的特大型城市，在西南片区的影响仅次于成都。

昆明市人口自然增长率的变化幅度较小，大致保持在了7‰左右，由出生率、死亡率、自然增长率共同构成的人口再生产模式，是由人口、社会、经济等诸多方面共同作用的结果。作为省内唯一的特大型城市，昆明经济发展速度、生活便利程度、文化丰富程度都较省内其他城市和地区有优势，“聚集效应”使得昆明对省内其它地区的人口有着强大的吸引力，它使得昆明具有更加优越的人才环境，有利于未来的发展；但也使得昆明城市交通、生态、生活环境进一步恶化，城市治安状况下降，出现了“城市病”，让昆明的发展负重累累。