政府非税收入管理研究

摘 要：政府非税收入是政府财政收入的重要来源和组成部分，包括行政事业性收费、政府性基金等。长期以来，政府非税收入为我国经济社会的持续发展提供了重要的财政保障。但是，在对其管理上也产生了诸多与现阶段国情不相适应的地方，如非税收入规模过大、管理混乱等。因此，对此进行研究意义重大。

关键词：政府;非税收入;管理

一、现阶段我国政府非税收入管理存在的问题

1.非税收入规模过大，增长速度过快

根据统计年鉴的数据显示，1994年我国的非税收入为91.22亿元，占全国公共财政收入的1.75%，而在2014年，全国的非税收入为21 192亿元，占全国公共财政收入的15.1%，相比于1994年，增长额为21 100.78亿元，增长率为23 131.75%，可以看出非税收入过分膨胀。这种高份额的非税占比，严重影响了国家利用税收对市场经济的调节效果，同时，费挤税，容易滋生腐败问题，造成社会分配中的不公平，对于企业来讲，则容易造成企业负担的增加。

2.非税收入结构不合理

根据国际统计局披露的2013年的数据，非税收入的结构构成中，行政事业性收费占比25.57%，专项收入占比18.89%，罚没收入占比8.88%，而其他上收入则占比46.66%，可以看出其他收入占比过高。

3.非税收入管理混乱

这种管理的低下主要表现在：政府对于非税收入的征管不合理，配套的法制规范不完善，层级低、不统一，严重滞后于非税收入的发展;票据管理的混乱，一些部门在领取票据后不按照相关规定进行登记、核销，造成缺乏有效监督的现象。同时，由于非税收入涉及到很多部门的自身特点，造成有些部门、地方政府不按照统一规定自行收费、超标收费，乱收、乱摊、乱罚等不合理现象长期存在，并且由于监督的缺失，屡禁不止。

二、政府非税收入管理问题产生原因的分析

1.转轨时期的经济体制，财政收支矛盾突出

随着改革开放的继续深入，政府在政治、经济、文化、社会等方面的支出逐年增长，服务内容趋于复杂。同时，1994年的分税制改革后，财力向中央转移，而事权向地方分解，因而使得地方政府为了满足自身支出需要，更加容易在非税管理方面利用信息的不对称进行违规操作。这是造成乱收、乱摊、乱罚等不合理现象的重要原因之一。同时，政府职能运行中的越位、错位、缺位，行政人员的专业素质不过硬，增加了行政运行成本，支出需求过多而预算收入的缓增长为非税收入的额外增加提供了可能。

2.管理机制不健全，效益低下

相关部门在收费的申报、批准、审核方面，职能重叠交错、多头管理，在非税收入的征收和资金的管理方面，分散性、随意性比较大，缺乏统筹管理，有的上缴主管部门，有的上缴财政系统，有的纳入预算，而有的则是预算外管理，这不但增加了征管成本，而且不利于统一监督，容易造成收入流失。

3.法制建设滞后，缺乏配套的约束、监督机制

现有的法律制度对收费项目做出了明确规定的非常有限，相当程度依靠政策规定，而国家机关对于收费的界限本身也存在界限不清的问题，再加上政府与市场的分工不明确，事权、职责划分交叉情况严重。同时，法制建设的滞后造成监督的缺位，虽然部分政府采用了行政手段进行干预，但是在依法治乱、依法治费方面并没有达成共识，这些现象与法律监督的弱化是分不开的。

三、加强我国政府非税收入管理的政策研究

1.合理控制非税收入的规模，积极推进“费改税”改革

目前，我国政府的非税收入规模过大，在财政收入中的占比已经远远超过发达国家水平。因此，应该清理一些不合理的非税项目，严格征管行为，使得非税收入控制在适当的水平。同时，推进费改税改革，构建以税为主、少量的费用为辅的财政收入体系。例如，将现行的环境保护方面的费用整改为环境税，将教育方面的教育费附加、地方教育附加等改革为教育税专项用于教育事业，将交通方面的养路费、运输管理费、车购税等合并改革为燃油税等。下面就以环境税为例展开分析。

环境税在国外一般以资源税（法国等）、污染税（芬兰、瑞典等）、综合环境税（美国等）等方式征收，在我国关于环境方面的税收已经贯彻到各大税种之中，如增值税、消费税、资源税、耕地占用税、城市维护建设税、企业所得税等方面，但是在此之外，依然对废气、废水包括固体废物征收费用。这种管理方式不但增加了征税成本，而且不利于税收效益的提高。因此，推行费改税改革，首先有利于国家通过环境税收对相关企业活动进行调节，同时有利于降低征管成本。税收收入的专管专用也有利于环境的治理，形成良好的社会效应。

2.创新非税收入的管理机制

在非税收入的取得方面，建立项目库，强化非税“项目管理”，建立非税收入的标准体系，加强票据管理，完善征管方式。通过建立项目库的方式，对不合法的收费予以取消，减轻缴纳人负担;对于有明确规定的合法项目，进行分类管理，纳入国家非税项目库，并通过网络等方式向全社会公开，接受公众监督。对于票据的管理，将发放、缴验、核销等集中在特定机构，统一管理。

在非税收入的使用方面，明确去向，纳入预算，实行国库集中支付制度。非税的使用应当以满足公共利益为基础，纳入预算由财政部门统筹安排。国库集中支付有利于资金的高效、安全使用，可更好地发挥社会效应。

3.积极推进非税收入的法制建设，完善非税收入的监管

目前，我国的监督体系包括上级主管部门对下级部门的监督，人大对同级政府的监督、社会公众对于政府活动的社会监督等，但是由于非税收入的自身特点造成监督难度较大，需要进一步完善监督体系框架，如从法律的层面对非税收入进行规范等。我国目前关于财政的法制规章大多是对税收进行规范，对于非税收入的管理除少数规定外，尚无全国性的非税基本法律法规，绝大多数都是以部门或地方规章的形式，因此，积极促进非税管理法治化是一项非常必要而又迫在眉睫的工作。如对非税收入的收费名称、征收对象、收缴依据、收费标准、缴付期限、减免优惠做出明文规定，对于不合理的征收根据规定对相关部门进行追责，而对于缴纳主体的偷漏行为则进行处罚。

参考文献：

[1] 王佳杰，等.税收竞争、财政支出压力与地方非税收入增长[J].财贸经济，2014，（5）.

[2] 李友兰，张黎，等.进一步深化非税收入管理改革[J].中国财政，2013，（5）.