对我国城市土地整理的分析和建议

【前言】对我国城市土地整理的分析和建议由文秘帮小编整理而成，但愿对你的学习工作带来帮助。国内学者描述为城市土地整理是指在城市规划区对经过长期历史变迁形成的城市土地利用布局，按城市发展规律和新时期城市发展的要求进行调整和改造。是在既定的城市空间范围内，利用各种技术手段，改善城市土地利用环境，调整用地结构，消除城市土地利用中对社会经济发展...

摘要：随着城市发展的无限制扩张，土地资源已经变得空前珍贵，挖掘城市内部既有土地资源变得更为重要。当前，城市土地整理已广泛应用于国内外城市规划和城市建设，已经成为政府调控土地市场，落实土地利用规划和城市规划的有利手段。本文在明确城市土地使用制度改革和城市化背景的基础上，阐明了城市土地整理的相关概念、原则和运作程序，并结合国外经验，指出其对我国当前工作的问题和借鉴之处。

关键词：城市土地整理 程序 土地利用 建议

随着社会经济的发展，人类在居住、工作、游憩、交通及各类用地的需求上都需要提供一个优良的、持续的土地利用环境。城市土地利用系统是一个典型的自然——经济——社会复合系统，开展城市土地整理活动，寻求城市土地资源经济供给能力的最优化，在深入了解城市土地利用中存在问题的前提下，对城市土地整理进行理论研究，在城市土地整理的内涵、意义、原则、模式、措施上进行总结，对推动实际工作，显得尤为必要。土地整理分为城市土地整理和农村土地整理。本文仅涉及与城市土地利用相关的城市土地整理。

一、 城市土地整理的内涵

城市土地整理是相对于农地整理而言的，对于城市土地整理的定义，国外学者描述为城市土地整理是为了提高城市土地的利用效率和促进城市土地布局的合理性，将一定区域内的属于不同所有者的城市土地（有时可以包括农地）集中起来，进行地块的合并或重新组合，同时，修建和改建道路等基础设施，增加绿地等公共用地，从整体上改善区域内的土地利用结构和环境，然后再将该区域内的土地或相当于土地的价值按一定原则分配给原来的土地所有者。

国内学者描述为城市土地整理是指在城市规划区对经过长期历史变迁形成的城市土地利用布局，按城市发展规律和新时期城市发展的要求进行调整和改造。是在既定的城市空间范围内，利用各种技术手段，改善城市土地利用环境，调整用地结构，消除城市土地利用中对社会经济发展起制约作用的因素，促进土地的有序化利用和集约化利用，最终提高城市土地的经济承载力。我们认为城市土地整理在形态方面既包括调整土地利用的平面布局，又包括科学调整其三维利用空间，在范围方面应该既包括城市建成区内的土地，也包括城市规划区内土地。

二、 城市土地整理的意义

1、城市土地使用制度改革需要进行土地整理

改革开放前，我国实行的是计划经济体制下通过行政划拨配置城市土地的方式。土地使用者从国家获得用地时不需要支付地价，在使用期间也无须缴纳地租，城市土地使用权也没有具体明确的使用期限。经济体制改革和对外开放的发展迫切需要对传统城市土地使用制度加以改革。通过近二十五年的努力和试点，国家出台和修改了一系列法律和规定，先后经历城市土地有偿使用制度、城市土地市场化的流转制度、城市存量三个阶段，初步建立起我国的城市土地市场。尽管尚存在不少问题，但城市土地使用制度改革的土地资源市场化配置的目标取向却是非常肯定的。

从计划向市场的土地配置方式的转变，客观上要求对传统方式下的土地结构和权属关系进行调整。存量土地中的不合理膨胀、使用效率低下、浪费和闲置现象严重的部分只能通过土地调整，将其纳入市场经济轨道，才能提高城市土地的利用率和经济产出率，调整城市土地利用结构，改善城市用地环境，提高城市的现代化水平，以实现经济、社会、生态的可持续发展。

2、城市土地整理与城市化

我国目前正处于快速城市化的发展阶段，随着商品经济的发展和城市化进程的加快，城市土地需求不断扩大。从城市土地的产生来看，不外乎两种方式——农村用地转化和城市用地挖潜。前者受到我国人口多、耕地少的基本国情制约，国家为确保耕地总量动态平衡，要求加强农村集体土地征用管理。因此城市用地以后不可能允许有大规模的持续增长。我国的城市化过程只能采取一方面加强城市土地利用总体规划的调控作用，从外延上控制城市土地增量；另一方面注意提高城市土地的集约度，从内涵上提高城市土地存量的利用率。

三、 城市土地整理任务、内容和目的

城市土地整理的根本任务：一是改变城市本身的生态环境，实现可持续发展；二是消除土地利用中对社会经济发展起限制作用的因素，形成合理、高效、集约的土地利用结构，提高土地利用效率，适应社会经济发展对土地的要求。

城市土地整理的内容主要包括：调整用地结构，优化配置城市土地；对企业土地资产重组、归并企业用地，对闲置地的开发和权属调整；改造旧城区，盘活存量现有土地；增加城市绿地面积，优化生态环境，开发区建设等。其整理的形态既包括调整土地利用的平面布局，又包括科学调整其三维利用空间。

四、 问题和建议

1、我国城市土地整理存在的问题

（1）组织和管理方式单一，市场化程度低

现行城市土地整理在组织模式上采取政府立项、政府管理的方式，即由政府土地管理中心或相关行政管理部门负责立项乃至规划设计，并对项目实施进行跟踪管理。在作业模式上，采取政府运作或者委托开发上运作的方式。市场力量仅限于存在短期经济利益的小规模土地整理，如城市局部地区改造。

（2）缺乏公众参与，产权和利益分配制度不完善

土地整理是一项复杂长期的系统工程，涉及面广，此过程中大量土地需要进行权属调整与利益再分配，加上城市土地权属问题上的若干历史遗留问题，势必造成土地整理中的矛盾重重。另一方面，由于我国现阶段采取的行政主导模式，整个过程民众很少能参与其中，且产权和利益分配制度不完善，致使土地产权纠纷时有发生。

（3）土地整理相应配套政策不健全

土地使用制度改革以来，政府虽然已经颁布了若干规范土地使用的法律法规，但尚不成熟和全面，仍然需要在土地市场化过程中不断改进和完善。

2、对我国城市土地整理发展的建议

（1）政府的主导作用与部门协调相结合。城市土地整理是以政府制定的土地规划、建设规划为依据的，在土地整理过程中又涉及到诸多政府机构、企事业单位以及土地使用者权属关系的调整，所以对城市土地整理的组织实施、投资引导和动态监督等一系列内容都必须由相关部门共同参与决策，避免个别部门决策的局限性。

（2）优化用地结构和盘活存量土地并举。长期以来城市用地没有反映级差地租规律，地产资源没有得到优化配置，存在黄金地段被低效益产业所占据，城市工业带已逐步量变为混合产业带，居民住宅过分集中于城市中心区位等问题。城市土地整理要突出土地的经济属性，充分发挥土地级差地租对土地配置的主导作用。

（3）进行多维空间开发的土地立体利用。在城市用地规模一定条件下，城市土地的总供给数量是固定的和无弹性的。因而城市用地应该从土地平面利用走向土地立体利用。

（4）城建用地要合理规划强调内涵挖潜。随着我国城市化进程加快和农村小城镇建设，用地规模在不断增大。城市土地整理要强调合理的用地规划，新建项目应尽可能利用旧城区、老厂区或现有闲置废弃土地，促进城市建设由外延扩展向内涵挖潜集约发展转变，即从主要占用农业用地向盘活城市存量土地的内涵式发展，实现增长方式的转变。

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