我国环境侵害救济基金制度的构建

[摘 要]为弥补传统环境侵害救济方式的缺陷，我国应建立环境侵害救济基金制度。其起到保护受害人权益、分担侵害人损失等重要作用。环境侵害救济基金的来源包括企业缴纳、社会筹集和国家财政拨款三个方面，其组织运行应采用公益信托模式。

[关键词]环境侵害救济基金;受害人权益;公益信托

[中图分类号]D92 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2015）01 ― 0035 ― 02

一、 环境侵害救济基金概述

（一）环境侵害救济基金的概念

对于环境破坏或污染造成的侵害，各国定义均不一致。对此，我国学者有三种观点，即“环境侵权说”、“环境损害说”和”环境侵害说”。较之“环境侵权”和“环境损害”，“环境侵害”的概念纳入了生态破坏，丰富了环境问题的内涵。且其既强调对损害结果进行矫正，也未忽视过程中的控制，更有利于对环境的保护。

对于环境侵害的应对，有“损害赔偿”和“损失补偿”等称谓。前者指对由侵权等违法行为发生的损害的填补，含有责难之意;后者指对合法行为的特别牺牲的填补，体现一种中性评价。两个术语均难以全面概括环境侵害的后果，因此采用“救济”一词来弥补这一不足。“救济”源于英美法上的“remedy”一词，是指纠正、矫正或改正已发生或者已造成伤害，危害损失或损害的不当行为。〔1〕“救济”的表述兼顾了对“公益”和“私益”的保护，符合法律的发展趋势。

根据“环境侵害”和“救济”的内涵，将“环境侵害救济”界定为：对因环境破坏或污染而损害社会主体人身、财产及其它权益，或导致生态环境恶化的行为及后果的矫正。为了保证在受害人权益受到侵害及生态环境遭受破坏时给予及时充分的救济，以实现公平正义和环境保护的目的，应设立环境侵害救济基金。环境侵害救济基金是指专门设立以对因环境污染或破坏造成的社会主体人身、财产及其他权益损害和生态环境的损害，在民事和行政救济不能时提供救济的资金。

（二）环境侵害救济基金的特征

根据设立目的及其内涵，环境侵害救济基金应具有以下特征：

1.社会公益性。环境侵害救济基金通过多种渠道筹集，为符合条件的受害人及受到损害的生态提供救济，体现了社会公益性。正是这种公益性赋予其社会共同承担的理论基础。环境侵害救济基金的实质，即是将本应由个体承担的责任转向社会共同负担。

2.专用性。环境侵害救济基金应实行专款专用，只用于为因环境破坏或污染而导致的社会主体人身、财产及其它权益的损害或生态环境的损害提供救济。为保障基金的良好运行，应采取一系列措施如设立专门监督机构进行监督，以确保基金的使用公开透明，保证每一笔基金都充分发挥其救济功能。

3.经济效率性。相对于传统侵权法及公共行政的保障，环境侵害救济基金的一个突出优势即在于其可以在短时间内提供充分救济。环境侵害救济基金制度避免了繁琐而漫长的司法程序和低效率、高成本的公共行政，具有高效率、低成本以及迅捷、及时等特点。

4.最后保障性。环境侵害救济基金的使用前提是民事和行政等救济不能，即环境侵害救济基金旨在当穷尽其它救济手段都不能提供有效救济时，提供最后的保障。因此当造成环境损害时，应首先寻求民事救济或行政救济，救济不能时才能使用环境侵害救济基金。

5.公平性。因责任认定困难等原因，通过司法程序及公共行政提供救济在救济程度上具有不确定性。而环境侵害救济基金在使用时遵循统一标准，对于同等程度的损害提供同等救济，可确保救济的一致性、公平性。

二、设立环境侵害救济基金的必要性

在环境侵害的救济上，我国长期以来采用二元救济机制。但是这种二元机制在环境侵害救济上往往是失灵的：民事侵权法应对环境侵害有很大的局限性，导致公民的权益得不到及时和充分的救济;而环境公共行政陷入了高成本、低效率的困境，导致社会利益难以得到充分实现。

为了弥补传统救济方式的缺陷，环境侵害救济的社会化成为必然选择。环境侵害救济社会化，是指将环境侵害所产生的损害视为社会性损害，通过特定的法律机制将这些损害进行全部或者部分转移而由国家、社会组织或不特定多数人共同承担和消化的过程。〔2〕环境侵害救济的社会化已成为各国环境法的发展趋势，其中，环境侵害救济基金制度，如美国的“环保超级基金”制度与日本的公害补偿基金制度，具有较大借鉴意义。环境侵害救济基金制度具有以下价值：

保障受害人的权益。环境侵害的特殊性给传统的民事救济方式带来了挑战。首先，大部分环境侵害都具有范围大、受害人数多等特点，侵害人难以负担起巨额的赔偿费用，从而导致受害人损失不能得到有效赔偿;其次，由于环境侵害的复杂性，很多情况下无法确定环境侵害的责任人，难以对受害人进行救济。同时，环境侵害后果的滞后性也增大了确定环境侵害责任人的难度。环境侵害救济基金制度旨在当其他救济方式的实施遇到障碍时，及时有效地提供救济，有利于保障受害人利益。

分担侵害人损失。建立环境侵害救济基金制度，可以在侵害事故发生后，减轻企业负担，降低企业的经营风险和不确定性，从而兼顾侵害人与受害人的利益，更好地体现公平正义。

促进环境保护。通过设立合理的企业收费机制，可以激励企业在生产经营过程中注重环境保护，通过改进生产技术、积极治理污染源等方式尽可能减小环境污染;社会筹集可以使每个人都意识到环境保护的重要性，加入到环境保护的行列中来，更有利于环境保护工作的开展。

维护社会稳定。环境侵害救济基金制度的建立能够及时化解纠纷，防止环境侵害可能带来的社会矛盾，从而维护社会秩序的稳定，有利于社会的和谐发展。

三、环境侵害救济基金制度的构建

（一）环境侵害救济基金的来源

环境侵害救济基金制度要想得以正常运行，必须有充足的资金作为保障，因此，建立环境侵害救济基金中一个重要的问题就是其基金的来源。借鉴美国环保超级基金的筹集方式，并结合我国的具体国情，我国环境侵害救济基金的来源应包括以下几个方面：

1.企业缴纳

遵循将企业行为产生的外部性内部化原则，环境侵害救济基金的一部分，甚至是绝大部分，应由企业缴纳。企业缴纳的资金可由两部分构成。一部分是排污费，一部分是罚款。排污费应由所有排污的企业定期缴纳，企业的排污费可在排污许可阶段收取，其收费标准应根据污染企业的类型和污染程度等确定和细化。

另外，对于企业在生产过程中违反有关环保规定，如闲置排污、净化设备的，予以罚款。目前我国对于相关违法行为罚款力度不够，导致出现违法成本低的问题，应予以改进。

2.社会筹集

2.1环境税

一直以来，我国在控制环境污染方面收取的主要是排污费。根据现行法律法规，我国排污费的缴纳主体仅限于单位和个体工商户。但实际上，几乎所有公民在社会与经济生活中或多或少都有对环境造成影响的行为。因此，打破对收费主体的限制，对公民普遍征收环境税十分必要。环境税的征收应遵循公平原则，对不同主体征收的税额应采用不同标准。环境侵害责任人为自己影响环境的行为缴纳了环境税，因此，应该从环境税费中提取一定比例纳入旨在分担环境侵害人责任的环境侵害救济基金中去。

2.2发行环保、债券

因其筹资的功能而成为各国政府弥补财政对公益事业拨款不足的手段之一。目前，我国的市场秩序良好，因此通过发行环境福利来解决我国环保经费不足的问题无疑是一个有效途径。而我国日益增多的彩民也为我国发行环保提供了稳定的资金来源。

在2001环境资源法学国际研讨会上，冯敬尧提出了通过发行环境债券来完善环境侵害救济制度。尽管许多国家一般不采用环境债券的环境保护和治理方式，但是从已有的实践来看，发行环境债券不仅是一项有效治理环境的市场运行方式，而且是一项针对生态资源保护的有效措施。〔3〕发行环境债券并将其纳入环境侵害救济基金，是从源头上控制环境污染的良好激励措施。

2.3社会捐助

随着我国慈善事业的发展，社会捐助已经成为很多社会基金的重要来源。建立稳定的环境侵害救济基金募集制度，有助于不断充实环境侵害救济基金，以促进环境侵害救济基金制度的良好运行。为便于社会各界人士的捐助，可以在银行设立专门的环境侵害救济基金账号，并向公众公布。

3.国家财政拨款

如前所述，环境侵害救济基金具有较强的公益性，其设立目的主要是实现对受害人和遭到破坏的生态环境的救济。而国家财政拨款作为政府转移支付的重要方式，也体现了较强的保障公益的功能。将财政拨款作为环境侵害救济基金的一部分来源，符合财政收入取之于民、用之于民的根本宗旨。

（二）环境侵害救济基金的组织运行模式

除充足的资金外，保障环境侵害救济基金制度正常运行的另一个重要问题为其组织运行模式的选择。参考各国立法例，环境侵害救济基金可采用的组织运行模式有行政依附模式、独立法人结构模式和信托模式三种。

行政依附模式指通过环保部门来管理基金的行政模式，目前我国环保专项基金采用的模式即是。行政依附模式通过公共行政对基金进行管理，可以充分利用现有行政资源，降低社会成本，且便于政府监管。但行政程序的繁琐必然影响基金的使用效率，且采用该模式须承担公权力过分干预与滥用的风险。

独立法人结构模式指专门设立法人来管理基金，日本的公共健康损害赔偿管理委员会即属于该形式。因法人具有独立法律人格，其对资金的支配具有较强独立性，可避免公权力不当干预。但专门设立独立法人来管理基金，设立与运行成本非常高。

笔者认为，引入公益信托模式来管理环境侵害救济基金，可以弥补上述两种模式的缺陷且兼具两者之优势。一方面，采用信托模式可避免公权力不当干预与行政程序繁琐、效率低下的问题;另一方面，采用信托制度可以通过对基金进行科学管理获得运营收入，以实现资金的保值增值。而美国、法国专门的补偿基金信托模式的良好运行也说明了环境侵害救济基金信托模式的可行性。因此，笔者认为应采用公益信托模式作为环境侵害救济基金的组织运行模式。

〔参 考 文 献〕

〔1〕〔英〕戴维・沃克.牛津法律大辞典〔Z〕.光明日报出版社，1988：764.

〔2〕吕忠梅，等.侵害与救济：环境友好型社会中的法治理基础〔M〕.法律出版社，2012：211.

〔3〕裴辉儒，宋伟.环境债券的特质与运行框架〔J〕.生产力研究，2006，（10）：135-136.