改革不是“试错田”

深圳“试错条例”一出，疑问随之而来，会不会为那些“豪赌”者壮胆？“免责”会不会纵容那些假改革之名行谋私之实者？能否可能成为“保护伞”？我们的观点是――

深圳被誉为“改革开放的窗口”，的确，很多关于改革的“新鲜空气”，都会在这个窗口散发开来。近日，深圳市四届人大常委会第五次会议审议通过了《深圳经济特区改革创新促进条例》（简称《条例》），至此，国内首部改革创新法正式出台，也即意味着从此深圳改革创新出现失误，将免予追究。

这一被人称为“试错条例”的法规，在第四十二条明确规定，改革创新工作发生失误，有三个条件是可以免责的：一是改革创新方案制定程序符合条例有关规定；二是个人和所在单位没有牟取私利；三是没有与其他单位或个人恶意串通。如此一来，形成了两方观点的强烈对弈。

甲方：反对“试错条例”

“条例”本身待“试错”

改革确实难免失败，所以宽容那些“无私”的、非故意的失败，也属合情合理。但这是否意味着需要单独出台这么一则条款呢？全面衡量，这是一件弊大于利、潜存风险的事情。首先，正如有人担心的那样：这一规定确实有可能被利用，如果“政令不通”，很容易让一些打着改革创新旗帜谋一己私利者有机可乘，成为腐败行径的保护伞、护身符。因此，在官员、国企老总等阶层财产申报等制度还有很大缺陷的时候，出台这样的条款后如何预防改革“无间道”，将是一个无可回避的巨大难题。

改革推进有两种可能路径：一是“正确观点不需要投票”之类的精英主导路径，二是提供平台让不同利益群体充分博弈，然后再作诀择。两种路径何者为佳？就中国当前改革现状而言，显然是后者更为合理。近三十年的改革进程，已经使人们对改革有了基本的认识，既积蓄了正面的经验也得到了负面的教训，“正确观点不需要投票”之类的念头必须废除。如果听任既得利益者主导改革，方案将永难合理――即便“改革创新方案制定程序符合条例有关规定”，而且表面上“个人和所在单位没有牟取私利”，也看不到“与其他单位或个人恶意串通”，但这并不能保证改革方案中没有某种寻租的空间。怎样消除这种可能？显然要靠每个利益群体的充分博弈。

更重要的是，在这一条款背后还隐含着这样一个逻辑：改革仍然需要政府或某些领导人“主导”。其背后的潜台词则是：一些改革决策的制定可能不容许多方讨论、论证、博弈的过程。否则，如果改革确实经过了充分讨论、经过了利益各方的充分博弈，严格按照“搜集民意、形成思路、拿出方案、向社会公开、组织听证、交人大讨论批准、形成法规”这一整套民主程序，则即便失败，又有何责可言呢？

所以，该“免责条款”隐含的这一改革逻辑，显得有些逆向。该“免责条款“的潜在逻辑大概昭示出这样一个现实问题：改革为什么、为了谁、谁参与、谁评判的问题。而解决不好这些问题，改革的效果就将大打折扣。

还有一个疑问是：难道无论造成了多大的损失都不用担责吗？如果那些因之利益受损的公众“不干”又将如何？如果公众要求改革失败者“下课”、道歉时怎么办？所以，这又涉及到另外一个逻辑的逆向：改革也罢、执政也罢，最终应该向谁负责？是公众的意愿，还是一些僵硬的所谓“规定”？一个显然的常识是，政府不能成为无责政府，在任何情况下政府官员都不能逃避公众的追问。有鉴于此，《条例》尚待观察，“试错条例”本身还需要一个“试错”过程。

“试错条例”不公也无效

法律的制定是为了维护公平与效率，但这个《条例》出发点无法避免关于公正与效率的疑问。所谓丧失公正，核心含义是指法律法规的设立并不是为了保障社会的公平，而是为了一个现实的短期目标，使法律成为行政的弄臣。丧失公正的另一含义是低效。这一被称为“试错条例”的法规，其实是一份有限制条件的免责协议，其亮点在于规定了改革者在改革创新发生失误时可以免责的三项条件。这三项免责条例要实施起来都很难，因为成本颇高，如果查证这些改革者牟取私利，与其他单位或个人恶意串通，那就是《行政法》、《刑法》、《公司法》等上位法追究的范畴，地方条例也无此能力在这种情况下对改革者加以保护。

那么，能够保护的情况就是，改革者的改革并未取得预期的效果时可以不予追究。我们当然应该允许改革者试错，但如果试错用的是公共资源，就必须有个限度，政府对于公共资源的漠视是最大的犯罪。如果一个掌握公共资源的人频繁屡试屡错，不是说明能力不够，就是有渎职之嫌，甚至可能出于不可告人的目的。这三种情况，均有法律法规与部门规章加以约束。

这份条例暗含的潜台词是，目前地方改革遭遇的瓶颈主要是由于改革者承担了过多的责任，以致被束缚了手脚，影响了改革的效率。

这与我们这个国家最了解经济情况的人之一、国家审计署审计长李金华的看法不符。李金华认为，决策失误比更可怕。有数字为证。2005年6月，在李金华向全国人大常委会提交的10家中央企业原领导人任期经济责任审计报告中，有两个对比数字十分耐人寻味：通过审计查出这些企业转移挪用、贪污受贿等涉嫌经济犯罪金额16亿元；但由于决策失误、管理不善所造成的经济损失却高达?45亿元。决策失误比腐败更可怕并非虚言。

由于决策失误不像贪污、腐败的那样边界明确、易于查处，有明确的法律条款约束，调查与惩处的成本更高。在复杂的现实生活中，事实上很难区分一个低效率或者负效率的改革行动到底是因为什么原因造成的。这份条例鼓励了改革者的创新勇气，而忽视了政府行政人员对于公共资源应尽的保护义务，并提前豁免了决策失误。如此，法律与决策的效率均难得到保障。

总体而言，条例给改革者开了一扇窗，却打破了数道门：第一，改革的效率溢出考核范围；第二，法治公平精神可能遭到破坏；第三，有可能加深决策者对公共资源的漠视。所以，实现好意图必须辅之以完备的举措，事关法治尤须谨慎。

乙方：赞成“试错条例”

进步意义凸显

无疑，深圳又一次走到了全国改革创新的前头。对此，人们评价不一，但自古以来，创新之举向来都会饱受争议，这次也不例外，何况，许多人的忧虑并非没有道理。但我们认真研究“试错条例”和“免责条款”，就会感觉到其间的进步意义。

首先，以法律形式替代行政方式，是一个进步。实现政治生活、政府管理的法治化，是共识。但长久以来，我们看到的大多是以党纪或行政手段来要求政府行为。深圳市的这个“试错条例”，有助于将过去由政策主导下的改革，转向今后由法律主导下的改革，以法制的方式对创新进行保护，这本身就是一种创新。

其次，明确了“改革”的主体、责任、程序以及激励机制，也是“试错条例”的一大特点。条例将改革目标确定为“经济体制、行政管理体制”等多方面，主体是国家机关和政府机构。条例还明确了改革程序及改革评估，意图通过加快行政体制改革，推动经济体制改革，实现社会和谐发展。这些，都为地方政府的制度创新提供了空间和保障。“试错条例”无疑给那些大胆创新和勇于探索者以热情、信心和勇气，推动政府在深层次改革上有所突破。

当然，“创新免责”不但要符合法律程序，在执行中怎么鉴定免责，还需要进一步细化，不但要鼓励改革创新，更须预防决策失误，建立良好的跟进监督机制，以免“免责条款”沦为假借改革、牟取私利者的护身符。但不管怎么说，我都愿意把这次立法的动机看成是一次纯洁高尚的立法，把“试错条例”看做是政府表达改革意愿并坚决自我革命的动员令。因为中国的改革已经进入“深水区”，要迎难而上，知难而进，永不退缩，不言失败，出路只有一个，那就是深化改革!

第三方：防止《条例》被歪念

《条例》的出发点是好的，是为了保护勇于改革、勇于开拓创新人士的积极性。在我国基本上还处于“摸着石头过河”的改革中，它对于推动改革、促进创新具有一定积极意义。

但是，在肯定其积极性一面的同时，还必须充分认识到，在目前情况下，出台这样一个改革“试错条例”是否十分合适和恰当，好经被念歪的几率很高。我国的改革还处于“摸着石头过河”的阶段，目前各个方面的改革，与改革开放初期对比，有了很大改变和不同。现在，是深层次的改革，是规范化的改革，是法制化的改革，改革的冒险性、不可确定性大大降低，这个时期再出台改革“试错条例”是否合适，很值得商榷。

这个“好经”被念歪的可能性非常大。一个时期以来，就是在没有改革“试错条例”的情况下，打着改革旗号，干着违背改革宗旨，为自己或者小集团谋取利益的情况，大有人在。一些违背群众意愿、损害职工利益，攫取国有资产资金的假冒伪劣改革，大行其道。一些人把造成国有资产严重流失的渎职失职行为，想法设法往“改革”身上推。这一规定有可能成为以上行为的“保护伞”，很容易被别有用心的人利用，让一些打着改革创新之旗行谋一己之私利的人有机可乘，甚至有可能给一些腐败分子找到了借口。

这个改革“试错条例”规定的改革创新工作发生失误的三个免责条件，很难界定和操作。就像有关人士所说的，改革不是任何决策人的试验田，容易导致国家与人民财产的重大损失，不容许无限试下去。既然这个改革“试错条例”已经出台，希望深圳市政府应制定相应的规范措施，尽快制定详细的实施细则。在《实施细则》中要对免责条件进行细化，要有防止假冒伪劣改革行为的详细条款和处罚规定。切实防止改革“试错条例”被念歪。