县级国资监管做好“防风”措施

2005年底，中央企业资产总额为10.6万亿元，而全国2470个县(市)单位中，国有资产却达到了12.35万亿元之巨。县级规模如此庞大的国有资产的监管工作，是关系到农村和民生的大事，为了防止地方国资改革中再出现“刮变卖风”，所以――

监管的两难境地

曾经有这样的经历，国企改革刮起了“变卖风”。早在2003年，国务院国资委成立的第一年，刚刚被授予极大自的地方政府曾立刻掀起了一场“一次性打包”售卖国有企业的热潮。西安、重庆、北京等许多地方政府，相继拿出上百、甚至上千亿的当地国有企业对外出售，并响亮地喊着“国退民进”、“靓女先嫁”、“国有资本应当从一切竞争性领域全部退出”的口号。

那段时间，国资委主要负责人曾在多个场合奉劝地方政府“不要急着卖企业”。但是，此时国务院国资委刚挂牌不久，尚未完成自身的内部整合；虽然省和市可以设立国资委，而那时却还在组建之中；况且，但按照中共十六大的要求，县一级是不建立国有资产监管机构的，这令中央国资委在监管地方改革行为方面显得被动而无奈。国资问题专家曾表示，地方政府原来仅是利益主体，随着国有资产出资人地位的确立，地方政府成为真实意义的产权主体或准产权主体。如果没有相应的跟进措施和配套制度，在国资产权边界存在模糊区域的情况下，其交易和谈判空间自然很大，由此产生的交易和摩擦成本只会增加不会减少，这些最终都会传导到企业，成为企业不可逆的交易成本。此为一难。

那么，第二难又在哪里呢？按照国务院授予中央国资委的职能，中央国资委肩负着“指导监督”地方国企改革的任务。但是，“指导监督”这四个字，含义模糊，指导什么监督什么、怎么指导怎么监督一直都没有明确，这就留下了一块中央与地方之间的“灰色地带”，造成国企改革中许多失误和纠纷。

并且，让上级国资委对下级国资委依法进行指导和监督，而国资委却是个特设机构，没有上下级的行政隶属关系。中央国资委对地方国资委没有行政约束力，所以国务院国资委如何指导监督地方国资委和地方国资监管一直是个难题，必须有一个办法专门对此规范。事实上也正是如此。一直以来，国务院国资委制定的法律法规只是通过国务院办公厅转发到地方，或者与财政部等部委联合发文，才具备行政上的约束力。

国资委也一直在为解决这个问题而苦寻良策。国资委曾表示2006年将加快《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》（简称《办法》）等规章制度的出台步伐，以统一指导和规范地方各级国资委的国资监管工作。国务院国资委政策法规司负责上述《办法》的起草。他们认为，起草《办法》的目的，就是为了确保“地方国企改革必须遵照中央的统一部署，自上而下，有序地推进，要按中央精神加以规范，防止将改革简单化，防止刮变卖风，造成国有资产流失”。最新消息显示，这份《办法)最新稿已结束了向地方国资委征求意见的过程最快可能在今年上半年出台。

针对该《办法》，国资委高官也称，各地国资委要严格依照法定职责范围，加强对市(地)国有资产监管工作的指导和监督。要根据国有资产监管法规和规章制度，结合本地实际，制定相应的实施办法。要研究探索不单独设立国资委的市(地)和县级国有资产监管的有效形式。

“基本方向”主导全局

值此监管两难的境地下，怎么防止再“刮变卖风”，怎么研究探索不单独设立国资委的市(地)和县级国有资产监管的有效形式呢?记者在国资委研究中心李保民博士那里得到了更多的解答。

面对12．35亿元的县级国有资产，其大致包括工商企业的经营性资产、行政事业单位的非经营性资产和资源性资产等三大类，可以说是量大面广，涉及到千家万户口，亟需构建新的国有资产监管和营运体制。

李保民认为，目前对于这些资产的改革已经进入了利益调整阶段，不再是普惠政策决定的时期，中央政府、省、市级地方政府在实践中的一些改革做法，与县级政府在管理范围、管理对象、管理层次，调控手段上都不同。因此，因地制宜，因企制宜，仍是深化县级国有资产管理体制改革的一项基本原则，不能照抄照搬上级政府的做法。

目前，根据各地的探索和实践，李保民强调，首先要明确县级国有资产监管和营运体制改革的基本方向，那就是：统一组织领导，集中监督管理、专职机构运作、优化配置资源。

在阐述统一组织领导这个问题的时候，他认为，政府履行出资人，增强党的执政能力，可以比照山东省东营市东营区的做法，由区委区政府共同组建国资委，实际上是“国家统一所有，分级履行出资人职责”的改革原则在县一级政府的具体体现。

而集中监督管理这个问题与国务院国资委、省市国资委不同，他们级别高，管理范围小。但县一级，级别低，国有资产的量也不是很大，管理范围可以大一些，经营性资产、事业单位资产和资源性资产三类资产都应集中监管。改到深处是产权，通过资产管理体制的改革，推动行政管理、事业单位管理体制改革，深化财政、税收、农村社会保障体制的改革。打破了资产界限，实际上是打破了部门分割，在国有资产总量上比较小的地方，集中人力物力，向优势领域集中。

至于专职机构运作这个问题，实际上就是构建专门的资产营运公司。李保民坦言，虽然，县一级是不建立国有资产监管机构，但可建立资产经营管理公司，独立承担管理职能，所获取收益交县一级，其监管、指导由市一级负责。

此外，还可以借鉴国内外的探索实践，从县一级的资产现状出发，解决的办法大体有以五种途径：一是授权已有的国有资产管理公司，由地方政府直接授权其出资的投资公司或企业集团公司经营国有资产。二是由上级(省、地市)政府国有资产监管机构的派出机构分别管理所属下级(地市、县)政府数量较少的国有资产；三是由下级(地市、县)政府委托上级(省、地市)或平级(仅限地市)政府的国有资产监管机构代管其国有资产；四是由地市或县级政府委托有资质的信托机构代管其国有资产；五是在经委或财政部门成立专门的机构，成为履行出资人职责的法律主体和责任主体。资产经营公司当股东，也可以代表政府设置“金股”，主要关注三方面的事情：一是安置职工，二是搬迁改造，三是投资取向。

优化配置资源方面，李保民认为，首先立足于盘活存量资产，由监管国企业变为监管和营运国有资产，通过体制和机制的创新，把分散于一家一户的各类资产集中起来，实行统一管理，集约经营，变资源为资产，变资产为资本，变资本为资金，既盘活了亲置资源，堵塞了管理上的漏洞，担负起国有资产清产核资、产权界定、调查统计、调剂划转等基础性管理责任，拟订国有资产保值增值考核体系。二是将置的国有资产进行统一整合，对外担保、抵押、招标确立合作银行多渠道融会贯通建设资金，搭建起投融资平台，三是行使政府的采购业务。四是努力实现产权多元化。

县级国资改革“八项主张”

总结企业改制改组的实际经验，依据有关法律法规和政策规定，李保民主张县级国资改革的企业改革可以在工作中加大下列／价方面的力度，积极实现企业投资主体多元化：

第一，发展和吸引非国有产权主体，当前要着力在放宽投资领域，拓展融资渠道两个方面上下功夫。第二，积极引进和利用外资外商，在继续引进国外资金、先进技术和管理经验的基础上，应当大力引进和利用包括港澳台资本在内的境外资本以直接投资方式并购境内企业的股权或资产。第三，培育和发展各类基金、资产管理公司、信托机构、经纪公司和证券公司等机构投资者，通过投资、控股、参股、委托、债转股等方式，形成对企业的多元持股。第四，支持和鼓励个人向企业投资入股，要抓紧处理和完善过去职工集资入股，自然人八股的相关政策和法规。第五，激励和帮助经营管理者向企业投资入股并持有大股，重点是解决投资八股中的资金来源、特殊贡献如何设定等问题。第六，建立和完善职工持股会，当务之急是明确职工持股会的法律地位，修改制定有关法律法规。第七，改进和推动知识、专利、技术和管理等无形资产作价入股，尤其是经营管理作为要素参与收益分配的具体途径和测算办法。第八，鼓励和促进公有产权之间的互相参股入股，交叉持股，特别是金融资本与产业资本的结合途径。(蔡志元)