西方非政府组织解读与启示

摘要当前，非政府组织在国际社会中发挥着越来越大的作用。非政府组织在西方起源并率先发展，现已颇具规模，成为当今国际事务中不可忽视的生力军。受其影响，中国的非政府组织自20世纪90年代以来也迅速发展不断壮大，但是在其发展过程中也出现了一些问题。本文旨在分析西方非政府组织发展过程和变化趋势、积极和消极的社会功能，并在此基础上加深对中国非政府组织的理解。

关键词非政府组织 社会功能 积极或消极作用

中图分类号：D813 文献标识码：A 文章编号：1005-4812（2008）04-0025-31

当前，非政府组织（NGO）在国际社会的政治、经济、文化等许多领域中的作用日益凸显。NGO在西方起源并率先发展起来，已经形成了一定的规模，并且正在产生着越来越重要的影响。中国的NGO自20世纪90年代以来发展迅速，但是在发展过程中也遇到和产生了一些问题。因此，作者认为有必要在分析西方NGO经验作用的基础上，加深对中国NGO各种问题的认识。

一、联合国与西方非政府组织的渊源及其发展

NGO，又称为“民间团体”、“慈善机构”、“非营利组织”、“第三部门”等，到目前为止虽然在中外还没有形成一个能得到广泛认可的概念，但在国内最常用的称谓是“非政府组织”。

NGO一词最初在1945年通过的《联合国》中的第71条款中提出，“经济及社会理事会得采取适当办法，俾与各种非政府组织会商有关于本理事会职权范围内之事件。”[1] 按照联合国经社理事会的界定：“NGO指的是那些非营利机构，其成员是一个或多个国家的公民或公民的联合，并且其行动是由其成员的集体意志，根据成员的需要，以一个或多个与其合作的团体而决定的。”[2] 一般认为NGO具备：组织性、非政府性、非营利性、自治性和志愿性等五个特征。

1968年，联合国经社理事会通过1296号决议，规定了联合国与NGO关系的法律框架，并允许其在联合国经社理事会以及联合国体系中的其他机构得到咨询地位，它们的活动由此被有意识地引进了联合国体系的运作当中，并发挥着越来越重要的作用。[3] 此外，在联合国经社理事会中，还专门设立了NGO委员会，并于1996年通过1996/31号决议对NGO的咨询地位作了规定：允许各国和各地区的NGO以自己的名义独立在经社理事会发表意见。[4]

截止2007年， 获得在联合国咨询地位的NGO有3052个，与1948年的40个相比，[5]它们已经成为了当代国际事务中越来越不可或缺的生力军。前联合国秘书长安南在第52届联合国大会上所作的工作报告阐述了影响当前全球发展的因素，其中第五条因素则是指众多国际NGO已形成了“显著的跨国发展的公民社会”的代表，而这种“公民社会本身使得政治和科技交流成为可能。这一现象对联合国具有重大的意义”。“近年来，联合国在国家层面上的工作，无论是在人道主义事务、经济与社会发展、公共卫生、或者促进人权等方面，都与NGO密切相关。为了应对这种日益活跃的现象，联合国正在积极参与公民社会的建设，并致力于使其成为联合国工作上真正的合作伙伴。”[6] 既然联合国都把NGO提高到如此的高度来对待，那么我们开展对NGO的研究显然也是十分必要的。

从其发展历程和趋势来考察，西方NGO的发展大致可以划分为以下三个阶段：

首先，创建普及阶段。在二战的背景下，NGO开始出现，并在西方各国蔓延，逐步形成规模。面对着被二战所破坏的国际社会，世界各国都在寻求各种方式以制止战争、维护世界和平、发展经济、重建家园。作为政府和市场的有效补充，NGO以草根组织的形态活跃在社会生活的各个领域，不但在很大程度上填补了战后之初前者力所不及的空白，而且在许多方面发挥着政府和企业所无法达到的作用。正因为如此，联合国在其内有独立的条文对NGO的作用作了充分的肯定，并且批准在联合国经社理事会设立专门机构与NGO积极开展合作，从而奠定了NGO的国际法律地位和生存发展的社会基础。

第二，充分发展阶段。从美苏争霸到冷战结束的40年间，NGO在西方社会得到了更加充分的发展。除了它们不仅是作为各级政府和市场的一种补充力量在西方各国的内部事务中拾遗补缺，而且在东西方两大阵营的对峙中，西方NGO更是得心应手地利用“软权力”对社会主义阵营发动各种没有硝烟的攻势。毫不夸张，在侵蚀瓦解社会主义阵营的整个过程中，西方NGO始终扮演了重要角色。以美国的“自由之家”为例，该组织创办于1941年，总部设在华盛顿，在世界其它12个国家设有分部。虽然自称是“独立智库”，并长期坚持对各国的民主自由状况的年度评估报告。但是，其经费的四分之三则是依靠美国联邦政府拨款。在冷战期间，它就率先大力支持波兰的一批持不同政见者组建“波兰工会”，充当了拿着“民主自由的软刀子”向阵营进攻的急先锋。[7] 大批类似自由之家的西方NGO发挥了连“核威慑”都难以比及的作用。

第三，调整改革阶段。冷战结束后，在西方盛行的民主政治体制下，出于选举的需要，候选人大都会向选民们做出许多社会福利方面的允诺，并且逐届加码，水涨船高。可是，随着西方经济危机的压力不断出现，社会福利制度的弊端日渐暴露无遗。各阶层日益拉大的贫富差距所引起各种激烈的社会矛盾接踵而至。而以往单凭社会资助开展各种项目活动的NGO也都不得不面对资金匮乏的挑战，因而在客观上迫使它们着手改革。换言之，西方大多数NGO从90年代以前的单纯接受社会各界年复一年的资助，转变为把“接受资助”改为“吸纳投资”，以启动各自力所能及的生产或经营的赢利性活动；外加上享受政府给予优惠的政策扶持，使之逐步演变成为“社会企业”，即具有自我造血功能的新型NGO。它们在保证其员工工资和锁定利润的前提下，除去维持继续生产或经营的必要成本之外，将锁定利润部分用于支付其原来NGO的既定开展的各项活动。这种新的发展趋势的特点在于： （1）虽然各种资助方未能像其他投资者那样得到投资利润的回报，可是它们这种授人以渔的办法，可以避免以往那种重复性投入，从而从长远来看，反倒是节约了开支。（2）这种办法使得各NGO拥有了自给功能，同时其NGO原有的各种职能也没有改变，反而增强了自身的经济实力。（3）从表面上看，政府给予的免税优惠政策，使财政收入减少了，不过这些NGO开办的社会企业同样依照法律规定支付员工工资，从而使得大批失业大军加盟其中，帮助政府大大减轻了救济失业的压力，保障了社会稳定，何乐而不为呢？[8] 倘若西方NGO都依照这种思路变革，未来西方NGO发展趋势将更加值得我们密切关注。

二、当代西方NGO的特点与社会功能

如上所述，西方NGO的出现与发展在很大程度上与西方社会的政治制度、法律规范以及自由结社等传统有关。随着西方工业革命的不断深入、人口的不断增长、城市的不断发展以及贫富差距的日益拉大，引发出一系列的社会矛盾和政治斗争。由于西方人对个人自由的向往和对自身利益的关注， 因而促成他们根据法律所赋予的自由结社的权利，为了实现各自的利益而组建NGO，以形成集体自我维权的政治合力。根据2002年的统计，世界各国的NGO大概在20万个左右，其中16万在发达国家。[9] 譬如美国作为世界超级大国，是当今拥有NGO最多的国家之一，虽然不是最大的一个，但远高于其它国家的平均水平。出于竞选票源和顺应民意的需要，美国联邦政府在推动非政府组织的发展方面一直持宽容和合作的态度。因此，美国的NGO也相应地有机会承担起许多具体的社会服务和社会管理的工作。美国研究NGO的著名学者萨拉蒙《全球公民社会》一书中指出：“不考虑社会和政治重要性，非盈利组织在美国是一支重要的经济力量，占有总消费及总就业数的相当份额。”[10]

既然在西方发达资本主义国家，NGO发挥着国家政治统治与经济发展过程中的重要补充作用，那么从总体上分析，西方NGO具有以下特点：

1. 数量众多，且规模较大。由于西方政府历来对NGO在社会管理和社会服务的功能持肯定的态度，在政策方面创造了有利于NGO发展条件，所以大部分西方国家有关NGO的注册登记程序都非常简单，且注册门槛较低。正是由于政策上的便利，西方NGO不仅数量众多，而且在组织活动及其发展规模等方面享受着较大的自由发展社会空间。

2. 活动范围宽泛。由于强烈盛行的个人主义和反对集权专制的政治传统，西方公民在强调个人主义的同时，倾向于选择与有着相同价值取向的群体，以NGO的形式，结社捍卫个人权利。由于西方政治体制保障公民自由权利，因此各类NGO一般都能顺利组织各自活动，以实现其组织的价值追求。在法律没有禁止和公民个人的价值选择兼容的前提下，西方NGO所开展的活动可谓五花八门。

3. 资金保障充沛。一是在各种名目繁多的公益慈善内容的感应下，带有道义标签的NGO产品不乏市场，自身收益颇丰。由于刻意强调其“独立性”，它们资金大部分源自于其提供服务的社会收益和支付公益活动的政府拨款；二是由于西方法律明确个人对NGO的捐赠可以减免税金的缴纳，在既可以帮助公益事业发展，又可以合法减免税赋的情况下，相当一部分企业和个人乐意向NGO提供捐助。各项基金来源相加，使得西方NGO的活动资金一般都相对充足。

4. 社会作用的认可度较高。西方NGO在卫生保健、教育、扶贫、文化、劳工保护等方面开展了广泛的公益性活动，为社会提供了不少公共服务，在社会上产生了一定的积极影响。由于其公益性活动的受益面宽，NGO在社会上的认知度比其它社会团体明显要高，人们也更加乐见其发展，甚至还源源不断地吸引一些有着相同理念和价值观的人加入其中。

此外，从西方NGO的社会功能来考察：

首先，西方NGO起到了政府与公民社会之间沟通桥梁和社会监督的作用。NGO维护公民的基本权利，发展社会公益，填补政府与市场在社会服务方面的不足。非政府组织通过与政府的沟通、对话，甚至游行示威等形式，加深了相互的理解，并把民间对此的价值观念直接反馈给政府，从而促成了政府与公民社会之间的互动。而且，在政府具体政策实践的过程中，NGO还一直发挥着督促的作用。一旦政府的行为和民众的利益发生冲突，NGO可以发挥公民的自我保护功能，通过组织谈判、罢工和游行抗议等形式直接影响政府决策。

第二，西方NGO在执行其社会服务功能的同时，还对西方社会的经济和就业形势等起到了推动的作用。譬如，在约翰•霍普金斯非盈利部门的一个调研比较项目中，他们通过对22个国家非政府组织的研究发现：西方NGO的收入多数来源于组织的会费和公共部门的支持。“即使排除了宗教团体，这22个国家的非盈利部门是一个1.1万亿美元的产业，它雇佣了相当于近1900万个的全职工作人员。”[11]“这些国家NGO的就业相当于各个国家最大私营企业就业总和的6倍多。”[12] 由此可见，西方NGO作为一个收入庞大的第三部门产业，对国家的经济贡献重大，而且作为一个重要的雇主，在解决社会就业问题上确实举足重轻。

第三，不过从另外的视角观察，西方NGO同样存在着一些妨碍着自身发展的问题。 西方各个NGO根据各自的章程和宗旨开展活动，个体NGO所针对的目标相对比较集中，所关注的范围亦比较狭窄，譬如它们分别关注妇女的社会地位问题、致力于提高社会福利、倡导环境保护等具体项目。NGO一般都是各自为政，因此在其活动范围内不存在跨领域、超越目标的计划方案。即使是有一些合作交流，它们一般都仅仅局限于同一领域的组织之间展开合作，与不同领域的NGO之间鲜有横向联系或合作。交流上的不足以及工作范围的狭隘，造成了NGO在追求实现自身目标的过程中往往得不到真正的长足发展，也制约了它们充分发挥社会作用的空间。

第四，西方NGO不可避免地在其活动中有一定程度的价值倾向或受制于人的情况。虽然在理论上它们无不声称是“独立的”、“非营利”的民间组织，但是在其活动过程中因为资金的来源，使得NGO的活动在一定程度上带有其主要资金来源的利益团体的政治烙印和价值取向。西方有学者对美、英、法、德、日、匈、瑞典和意大利的NGO展开了调查，结果却表明“在这八个国家中，私人捐赠不是这些国家的NGO非获利性收入的主要来源。私人的慈善捐赠占全部非营利性收入的平均比例仅有10%，而且这些收入包括了个人捐赠、基金捐赠和团体捐赠在内。而服务收费和销售收入却几乎占了NGO收入的一半，约49%，政府各种形式的拨款占了41%。”[13] 由此不难看出，西方NGO要么是盈利性的社会企业，即通过各种服务以及销售获得利润从而为其公益性活动提供资金开销；要么接受政府或者某利益集团的大量资助。其结果造成它们不得不在其目标允许范围内进行妥协，接受资助者对其活动以及政策制定的干预。前者使得非政府组织不得不投入大量的人力、物力进行营利性商业活动，从而减少了进行社会公益活动的有效时间和能力，导致NGO给社会公众留下一种“不务正业”的感觉，既影响了组织本身的形象，也弱化了组织本该具备的公益活动能力。但是，后者虽节省了组织“创收”的时间和精力，但是因为接受了某一对象的“恩惠”，NGO不得不“投桃报李”，在其政策目标以及活动上根据资助对象提出的标准或者要求调整组织本身既定的活动目标。既有损于自身成立时所宣称的独立，有悖于不附和任何团体或个人的宣言，又有可能变相成为某一捐助者的工具，失去了组织本身的独立性。

第五，西方NGO的社会监管不力。其表现在于：NGO运作制度透明度不够，组织的活动信息、政策判断依据、人员雇用、资金预算等对外公布不准，等诸多方面。在美国著名的《外交政策》杂志中，一篇题为《NGO，救救你自己》的文章曾对NGO的这种弊端提出了批评：“虽然所有NGO都宣称需要多边公共机构以及多边合作以提高信息的公开化，但是NGO，如组织等，并没有像它们所说的那样透明。”[14] 英国有一家以全球治理为目标，名为“所有党派议会小组”的研究机构，曾经进行了一个名为世界信托的全球问责的调研项目，事后发表了一个全球问责报告。该报告对国家间政府组织、跨国集团以及NGO中的18个著名的国际组织，从雀巢公司到国际自由工会等进行了调查研究，研究发现在被调查的7家NGO中，只有4家在网上公布其年度报告，且只有3家（国际联合会，红十字国际乐施会，世界自然基金会）在其年度报告中提供了资金信息。该报告对人们一般认为的以及NGO所宣称的“公开性”提出了质疑，并倡议它们尽快进行改善。[15]

最后，毋庸置疑，西方的NGO中存在着一部分名为“非赢利组织”，实为政府机构的冒牌NGO。这些“NGO”在国内为政府扮演着维护政府政策，制造民主假象的傀儡角色；而在国外则进行着以争取民主为名，大行干涉他国内政之实的勾当。这一类NGO常常先以推广民主、维护人权，保护环境等堂而皇之的理由进入目标国领域，并以人员培训、资金援助等手段逐步深入对象国，建立组织的影响力并逐步发挥其作用，向目标国宣扬自己的价值观，最终实现政权改造甚至政权更迭的终极目的。譬如，美国的国家民主基金会也自称是一个私人的非营利性质的组织，成立于1983年，其目标通过它的努力，力求民主体制在全世界建立。该基金会是由美国政府直接资助，也是美国政府在全球范围内推广美式民主，运用政治手段以外的民间“民主”方式。[16] 为了有效抵御这类组织间接的干涉内政的进攻，俄罗斯于2005年通过的《非政府组织法》明确指出，俄罗斯坚决反对国外势力资助俄国的社会团体。俄国认为：如果从事政治活动的俄罗斯社会团体接受了外国官方的资助，实质上他们就等于在为这些国家的对外政策服务。俄罗斯在对NGO管理上的强硬的措施在西方国家引起了极大的反响。美国议员甚至认为这一法案的出台是俄罗斯似乎要背离民主准则的思想反映。[17] 就连美国自己的学者也承认：“政府主办的NGO随处可见。有些目的是好的，有些则不然。但是大部分都是带有危险性的。”“NGO的全球化以及有效性将受到损害，如果我们找不到可靠的方法鉴别哪些是代表真正民主的NGO，哪些是作为不民主政府实施不民主政策的工具的NGO。我们应该致力于建立一些监督机构，给我们提供有关各类NGO的支持者、独立性、目标和活动记录的准确的资料。而且这些资料将有助于捐助者和人们决定哪个组织值得信任，并使得有着邪恶意图的政府资助型NGO难以生存。” [18] 甚至有学者把美国国家民主基金会斥为“美国第二中央情报局”。[19]

三、中国NGO问题与启示

反观中国，在全球化的背景下，NGO的发展是大势所趋，也是建立民主政治的必然。况且，众多NGO在服务社会的公益事业方面所取得的成就是有目共睹的。中国NGO从90年代开始进入了发展阶段。在邓小平同志南巡讲话发表之后，中国加大了改革开放的步伐，NGO也随着改革开放的不断深入，在全国掀起了发展浪潮。1995年第四届世界妇女大会在北京的召开，NGO更是迎来了重要的改革发展机遇。中国“不仅原有的NGO发挥着越来越重要的社会作用，一些草根NGO，还有一些政府鼓励成立的贸易协会等也开始不断出现。此外，一些个人发起的非营利性组织也开始迅速发展，而国外的一些NGO分支机构也相继进入中国。”[20]目前，我国NGO已经初具规模，其组织活动范围涉及社会生活的多个方面，“在经济、政治、文化、社会等领域产生着越来越大的影响。据统计，截至2006年底，全国各类民间组织总数已达到35.4万，其中社会团体19.2万，民办非企业单位16.1万，基金会1千多家。”[21]

不可否认，中国本土NGO目前还面临着许多问题。例如：

1. NGO的登记管理制度不完善。1998年国家民政部门正式成立了民间组织管理局，把社会团体、民办非企业单位和基金会的登记管理统一纳入民政系统的民间组织管理部门。民管局的英文译名为Bureau of NGO Management, 实质上是使用了国际上通用的“非政府组织”叫法，而不是“民间组织”。民管局中对NGO的注册要求设置得极为严格，不仅对组织的形式和规模进行了明确的限定，需要业务主管单位和登记管理机关双重审批才能通过，而且对它们的日常工作也是实行双重管理体制。繁杂的注册要求，使那些纯粹的民间自发的NGO既得不到法律的监督，更谈不上得到法律的保障。[22]

2. 各类NGO的社会地位不平等。我国NGO一般可以分为三类，一是官办NGO，它们一般为符合民管局规定的注册资格的社会团体、基金会、民办非企业单位；二是未定型的NGO，其中包括转型中的事业单位、村委会等社区自治组织；三是各种带有维权性质的草根NGO。这三类组织中，第一类只占了我国NGO中的很小比例，第二和第三类在国内NGO中占绝大多数。但是，由于它们脱离了社会监督和被纳入有效的法律拘束范围，所以它们很容易出问题。

3. 能力不足。中国NGO的发展历史较短，其活动能力和自身管理能力等还亟待加强。由于未能得到官方认可，中国NGO的能力不足问题的症结表现在它们的人力资源缺乏。现有的NGO的人员构成一般较为简单，一些组织非常缺乏具有文化素养和专业知识的人员参与。这样就往往造成它们在组织定位和管理能力、资金筹措以及运作控制等方面受到制约，甚至还有一些人自称是NGO，但其实根本不懂得什么是NGO，只是为了便于到境外基金会申请项目经费。

4. 资金来源匮乏。NGO维持自身运作和开展项目活动都需要大量的经费支撑。由于税收、社会实际生活的平均水平较低、慈善捐助传统等诸多原因，在资金方面，我国的NGO显得尤其捉襟见肘。所以，多数维权NGO只好接受国外的资金资助。俗话说：“世界上从来就没有免费的午餐。”这些NGO在一定程度上无法保持其组织的独立性，既然经济上依赖别人，行动上难免受制于人，甚至沦为工具也不足奇。

5. 除了国内本土NGO之外，还值得我们特别注意的问题是，目前一些外国的NGO已经在中国设置了分支机构，有的是直接出资组建了新的NGO。而这些NGO在中国未经中国政府批准，却已经开展了较长时间的非公开活动，并形成了一定的规模，给社会带来了许多不确定因素。由于它们大多仍是立足于西方社会政治、经济和文化的立场，所以它们关注的焦点又往往都集中在容易引起争论的民主、人权和宗教等方面的问题。无庸讳言，它们中间的一些组织的活动已经对我国的社会稳定和国家安全构成了威胁。一些被警方查获的NGO利用在华活动的机会大肆收集我国的军事、政治、经济等机密，危害我国的国家安全。[23] 有些外国NGO通过资助国内的反动分子，在社会上散布不利于政府的谣言，宣传与政府相违背的价值观念，帮助发动反动斗争，而之前在中亚地区发生的“”中，外国NGO所起到的推波助澜的作用也提醒我们对此不可掉以轻心。[24]

综上所述，我们认为：NGO的健康发展与否对我国社会发展完善有重要意义。一方面 “NGO是党联系人民群众的桥梁，是政府连接市场和社会的纽带，是构建社会主义和谐社会的一支重要力量”，[25] 另一方面“继续坚持培育发展与监督管理并重的方针，依法管理、分类规范、正确引导、发挥作用，加快形成管理规范、布局合理、结构优化、功能到位、作用明显的NGO发展格局”也是十分必要的当务之急。[26] 当然，当今国际社会中也确实存在着个别西方霸权国家企图通过NGO的力量对其他国家进行遏制和演变。正如邓小平早就指出：“西方世界，特别是美国开动了全部宣传机器进行煽动”，这些煽动“实质上是搞强权政治、霸权主义，要控制这些国家，把过去不能控制的国家纳入他们的势力范围。看清了这一点，就有助于认清问题的本质，总结经验教训。”[27]“我们可利用的矛盾存在着，对我们有利的条件存在着，机遇存在着，问题是要善于把握”。[28]

注释：

[1]《联合国》，第十章 经济及社会理事会，第七十一条。

[2] UN, DOC, E/AC, 70/1974/5, 1994.

[3]《非政府组织》，中国百科网，

[4] “ECOSOC Resolution 1996/31”,

[24] 闫文虎：“试论非政府组织对我国家安全的影响”，载《西北第二民族学院学报》2006年第1期，总第69期，第123页。

[25] 2006年11月28日李学举部长在全国民政厅局长会议上的讲话，

[26] 同上。

[27]《邓小平文选》（第三卷），北京：人民出版社，1993年版，第348页。

[28] 同上，第354页。

（作者简介：王运祥，广东外语外贸大学外交系教授，博士，广州，510420；甘燕飞，广东外语外贸大学国政系硕士研究生，广州，510420）

收稿日期：2008年5月