我国商业银行显性存款保险制度问题探析

摘 要:商业银行存款保险制度分为显性的存款保险制度和隐性的存款保险制度。显性的就是通过建立专门的机构投保存款,而隐性的则是不明确建立机构但是政府为了维护金融稳定性也会适时的担保存款人的存款。作为一种制度安排,显性存款保险制度的引入依赖于引入国际制度环境、微观环境等。文章就显性存款保险制度及其引入进行讨论。

关键词:商业银行 显性存款 保险制度 金融监管

中图分类号:F832.22 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2010)05-186-02

商业银行存款保险制度是国家为了危机银行“买单”的制度,即成立存款保险机构,由各家存款性金融机构交纳保费,一旦投保机构面临破产,由保险机构为存款人支付一定限额存款的制度。有关我国建立存款保险制度的可行性和道德风险的防范的理论及实证研究都很多。本文试从制度经济的宏观角度,商业银行产权和银行监管的微观角度简单分析一下,为什么我国现阶段建立存款保险制度还不成熟的问题。

一、显性存款保险与金融系统稳定分析

不论何种制度都会有正反两方面的评价,有些学者认为存款保险制度能维护公众信心,防止挤兑,防止金融危机的发生;有的学者则认为存款保险制度会使制度环境差的国家系统性银行危机发生的概率增高(Detragiache 2000,李宗怡2003)。这里的制度环境可以理解为,社会的信用情况、公众的意识、腐败情况、有效适当的监管等。事实上,笔者发现在金融系统运行平稳、宏观经济状况较好、系统性风险小时,理性的公众对问题银行与好银行能进行合理区分,他们只会挤兑问题银行。

整体情况良好,没有通货膨胀时,挤兑就不会波及到其他银行。此时,银行存款保险制度的防止挤兑风潮,防止系统性金融危机的发生的功能显得没有必要。相反,当整个银行系统由于某些外生变量的作用而整体风险增加,信息失真、信用失当的情况增加,有问题的就不只是一家银行,此时存款保险公司的保险其实只是杯水车薪,无法起到稳定金融的作用,最后还是只能依赖最后贷款人的救助。存款保险公司的存在对维护公众信用产生的效果还不如央行和财政一句“我们会救市”的公告。显然从定性分析上,我们还不能得出存款保险公司的存在肯定能维护金融系统的安全。

美国在1934年建立的联邦信贷保险公司(FSLIC),负责向储蓄信贷协会(S&LS)提供存款保险。从20世纪80年代起到90年代初,由于石油危机、利率管制的放开等因素导致系统风险增加,大量的S&LS因资产负债结构不合理,在利率管制放开后利率倒挂而发生亏损,先后有1060家S&LS倒闭。FSCIC没有足够的资金陪付倒闭的机构的存款,1989年8月美国国会通过了《金融机构改革、复兴和实施法案》,解散了FSCIC。日本在1971年建立了针对一般金融机构的存款保险制度,在之后的十年中基本保持稳定。自80年代后,日本泡沫经济最后崩溃后,金融机构经营状况不断恶化,破产案件不断增加,当时的存款保险体制显得无力支撑,日本政府不得不数次修改《存款保险法》。DLCJ不断被赋予新的职能和权力,如财政拨出7兆日圆国债作为特别基金,又将政府担保额度扩大到10兆日圆。可见财政仍是在银行业出现系统风险时的最终贷款人。

巴林银行倒闭案,除了引起了人们对操作风险的关注,并没有引起大的恐慌。其中,英国存款保险公司的偿付是稳定的一方面,但重要的是当时英国银行业系统风险本身就很小。以上论述和论据,说明央行和财政才是最后的稳定因素。

中央银行负有保持金融总体稳定的职责,但中央银行没有必要的资本基础和资源来独自承担较大的救助行动,因此它在危机管理中向私人银行体系寻求金融支持和其他帮助(GOOD HART SCHEENMAKER1995)(张洪涛、段小茜2006)。央行的主要职责是维护金融稳定包括稳定利率、汇率、通胀率等交量。那么当它不能在保证上述交量稳定的同时,为救助银行提供更多资源时,私人集合的力量(存款保险公司)就是缓解系统风险的第一道安全网。世界上68个已建立显形(明确的)存款保险制度的国家中,38个是政府机构,13个属于私有化组织,16个为官方与私人的混合体,他们与政府有千丝万缕的联系,缺少独立性,基本上还是财政和央行注资。这种制度安排模糊了第一保险人与最后保险人的关系,该制度的引入本质上就是引入银行的日常监管与清算退出机制。

二、我国商业银行现状与显形存款保险制度

1.我国商业银行市场集中度高,实际竞争程度很低,由于几十年来的计划经济体制,四大国有商业银行是改革过程中资金拨放、贷放的主要渠道,且各大商业银行都有自己指定的放贷对象,市场分割严重。这种状况导致的后果就是风险大量的集中于四大国有商业银行,数据显示四大商业银行的资本收益率、资产收益率普遍偏低,庄琉敏等2007年经回归参数估计法对银行数据研究得到结论,我国国有商业银行存在规模偏小、效率低,原因是银行技术效率低,而规模不当是我国商业银行技术效率低的根本原因。依据美国的快速预警纠偏模型,当资本充足率小于8%大于6%属于资本不足类银行,且需要接受强制性校正,比如停业分红限制、不能接受委托存款、兼并和设立分支机构以及其他业务活动要得到批准。当资本充足率小于6%属资本严重不足,要接受上述限制而且要限制关联交易、高管工资等。而我国四大商业银行在2008年《银行家杂志》的排名调查中,资本充足率分别是:建行6.51%,工商银行5.52%,中国银行6.98%,农业银行数据不详,但农行的不良率高达30%,四大行基本处于资本不足或资本严重不足的行列。在2006年银行业开放大限到来及金融活动全球化之际,参照美国标准行事显然于己不利,如果建立显形存款保险制度又不参照国际标准显然也不利于四大银行的国际化竞争。如何把握好这个度,但又要发挥存款保险的正面作用还有待进一步研究。

2.显形银行存款保险制度的本质还是一种保险,即集合具有同类风险的众多单位或个人,以合理计算分担金的形式,实现对少数成员因该危险事故所致经济损失的补偿行为。可保险必须是可保持的均有遭受损失的可能性,要满足保险经营的大数法则要求。只有满足条件的危险才能计算出合理的保险费率,让投保人负担得起保费,保险人也能建立起相应的陪付基金。美国的存款保险制度建立及成功实施与其单一银行制有很大关系。

19世纪中期,美国进入了自由开办银行的时期,立法者的注意力仅在于防止出现大银行对地区经济的垄断,认为允许一家银行成立就应该允许多家银行成立(2003马明宇)。在1921年美国银行数达到历史最高,全国总共有至少2.9万个商业银行,且规模都比较平均。在这种情况下,各银行有建立显形存款保险制度的需求,也使得FDIC能广泛筹集基金更好运作。而我国四大银行的股份制商业银行、城市商业银行的数目并不多,且良莠不齐。当局对银行的准入设下了很多障碍,如城市商业银行中政府持股比例的要求,并且不能向民间资金开放银行业。虽然在90年代初对银行准入限制有所放松,但仍集中在有政府大量参股的信用社,并产生了很多问题。

三、存款保险制度与商业银行产权

任何一种好的制度安排要能对社会成员产生良好的激励。产权的确立同样是一种制度安排。在整个社会发展进程中,制度的出现有特定顺序。制度与制度之间也有相互作用。现阶段我国商业银行的产权制度缺失会影响到存款保险制度的实施效果。产权是享有财富的收益并且同时承担与这一收益有关的成本的自由或所获得的许可――是抽象的社会关系(L.FISHER)。产权确立了各方的权利义务保障和规范,使各方都了解到自己的利益是确定的,短期行为、机会主义行为就会大大减少,明确产权本身就是一种激励。若存款余额占金融机构存款余额61%的四大国有银行的产权明晰、责权明确,他们就会珍惜自身规模优势及银行准入价值,从而抑制不良贷款的增加,减少银行业的系统风险。显性存款风险保险制度的建立就不易被大的问题银行数目多、份额大、经营状况不良所拖垮。换句话说,产权的确立会减少制度安排的成本(徐涛2008)。

就各银行经营状况来看,除北京市城市商业银行外都不很乐观。另外,公司治理结构不完善的情况下,即使显形存款保险制度建立,引入银行破产机制,各产权不清的银行也不会关注风险,最后的损失还是由财政买单。Das Quinty和Chenard,2008年研究表明,国有银行的存在和银行业高度集中与金融稳定呈现出明显的负相关。MISHKON(1999),BOYD和NICOLO(2003)的研究也持这种观点。

四、存款保险制度和金融监管

一旦建立显形存款保险制度,不仅银行监管当局会对银行进行监管,而且存款保险公司也通过现场检查和非现场监察对被保险银行进行监督。对银行的监督是存款保险体系的一个必要部分,用来降低破产的潜在风险,促进公众信心。但有监管就有寻租,一般制度变迁若是需求方诱致变迁,政府在交迁过程中干预程度有限,市场参与者都是追求生产性利润而竞争,就不会产生非生产性利益的机会,也不会有所谓的非生产性寻利活动寻租(徐涛2004)。现阶段我国建立显形存款保险制度显然属于强制性变迁方式,必然会引发经济中个人或利益团体寻租行为,造成资源浪费。最明显的是在我国信用体制尚不完善,千百年来的封建意识文化等因素的干扰,当有的银行在显形存款保险制度下不得不进入破产清算时,每个银行都有其准入价值,当这个准入价值大于其贿赂存款保险机构官员或检查、审计人员的价值时,交易就容易达成,对各银行的救助宽容政策就会被滥用,问题银行就会继续拖下去,不断耗费存款,延误清算时机,甚至威胁存款保险公司安全,造成巨大损失。

近年来,日本有些银行从他们的资产负债表上看已经是资不抵债了,从这个意义上讲,他们已经死掉了,政府监管部门(包括DICJ)本应关闭他们,但由于政治压力,他们极力将银行破产交给下位接替者,导致他们继续存在,侵蚀健康银行(孙立坚,林木彬2003)。很显然这也是政治寻租宽容政策的滥用妨害金融健康。虽然就全世界而言,建立显性存款保险制度都或多或少的有寻租活动的产生,即使不引入显性存款保险也会有各种寻租。但显性存款保险制度一般都赋予了存款保险公司超级权利,它集普通破产债权人、破产法官、破产受托人于一身,因此如何能坚定贯彻银行处置程序,把握宽容政策的度显得尤为重要。

五、几点启示

1.应适当放宽银行业对民间资金准入的门槛,培育良性竞争的银行系统。我国应消除民间借贷法律制度中有悖公平理念的规则,从法律上和体制上为民间借贷营造公平的制度环境,为每个民间融资主体提供公平的融资机会,公平保护市场主体获得金融资源的权利,保障金融市场主体之间展开公平的竞争。在某种程度上讲,这也是保障公民基本权利的需要。

2.继续推进各商业银行的产权改革,在建立显性存款保险制度之前,应尽量理清银行各方的责、权、利。将显性存款保险制度建立的侧重点放在引入对出现严重问题、濒于倒闭的银行的退出机制上,重视存款保险制度中的立法工作,让银行救助与破产过程有法可依,防止宽容政策的滥用。

3.设计适合我国国情的银行快速预警纠偏模型。实现以定性分析为主转变到以定量分析为基础的定性与定量相结合的现代风险管理模式的轨道上,尽快制定针对支付结算风险的内控体系和风险防范制度,选取适当的风险度量和管理模型,对支付结算风险进行预测和管理,并与信用风险、市场风险管理战略有机结合起来,构建成完整的银行风险管理体系,最大限度地减少风险带来的损失,防患于未然。

参考文献:

1.董小君.美国金融预警制度及启示.国际金融研究,2006(4)

2.徐涛.中国资本市场配置效率研究.中国金融出版社,2006

3.马明宇.美国银行监管法制的几个特色.国际金融研究,2005(12)

4.黄宪,江春等.货币金融学.武汉大学出版社,2008

5.张洪涛,段小茜.金融稳定有关问题研究综述.国际金融研究,2009(5)

6.李宗怡.我国是否应建立显性存款保险制度.国际金融研究,2007(7)

7.中国人民银行存款保险制度课题组.美日存款保险制度研究.中国证券报,2003年4月17日

(作者单位:军事经济学院 湖北武汉 430035;安徽农业大学 安徽合肥 230036)

(责编:纪毅)