南京国民政府时期四川社会救济事业研究

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

内容摘要：四川为自然灾害频发地区，在南京国民政府统治时期，经济凋敝、时局动荡、连年用兵，四川省社会问题突出。为了缓解社会矛盾与冲突，在南京国民政府社会保障立法制度化进程的基础上，四川省制定和采取了一系列的社会救济措施，客观上取得了一定成效。由于近代社会保障体系不完善及南京国民政府的性质，四川省的社会救济事业反映了近代中国社会保障的不足。

关键词：南京国民政府 四川 社会救济

四川省社会救济行政系统及机构

（一）社会救济行政系统

南京国民政府时期各省救济事业主管机关由省民政厅、振济会、社会处、救灾准备金保管委员会共同构成。省振济会由总务组、财务组、筹募组、救济组、查核组五组构成，办理关于临时振济事宜。四川省政府于1942年3月2日成立四川省社会处，处长一人，并设立三科三室，先求人事之健全，然后遵令向四川省党部、省府秘书处、民教建各厅及省动员委员会接受主管业务，并厘定施政计划，办理平时救济事宜。各县市政府主管县救济事业，县社会科办理事务，未设立社会科之县由民政科办理救济事务，县振济会办理振济事宜，并设立县救灾准备金保管委员会。1938-1942年，在全国各省市设立的1059个振济会中，四川省振济会最多，共138个。

（二）社会救济机构

南京国民政府时期的社会救济机构主要由政府官办救济机构、中国共产党创办的救济机构与民间慈善团体构成，这一时期的社会救济机构主要集中在城镇。

南京国民政府内政部于1928年5月23日公布了《各地救济院规则》，1943年重新修订，1944年9月5日更名《地方救济院组织规程》，咨四川省政府实施。根据此条例及后续立法条例，四川省政府先后设立养老、孤儿、残废、育婴、施医、贷款、游民习艺所、乞丐收容所、难民收容所等救济机构。中国共产党创立的中国战时儿童保育会在南方各省、陕甘宁边区、香港以及南洋地区共设立了24个保育分会，创办了61所保育院，在四川包括总会直属及四川分会和成都分会共办了保育院23所。抗战胜利后，战时儿童保育会宣告结束。民间救济机构由地方慈善团体和地方绅士等创办，是社会救济事业的重要组成部分。如成都慈善堂、重庆育婴院、德阳贫民幼孩教养院、合江县慈幼教养工厂等。

社会救济的内容及成效

从南京国民政府于1928年颁布的《各地救济院法则》到1943年的《社会救济立法》，标志着近代中国社会保障的制度化，在此基础上，四川省的社会救济逐步完善与发展，其主要内容有：

（一）贫穷救济

贫穷救济的主要对象为社会上没有生存能力或生活临时遇到困难的人的救济。对于没有生存能力的孤老残幼等人，省政府设立了救济院、养老所、儿童教养所等救济机构（见表1）。

据省社会处1943年统计，四川省官办救济院收养者，“计男性7095名，女性2052名，合计9147名，其中安老所收养1217名，男性677名，女性548名；育婴所收养762名，男性170名，女性592名；残疾所收养363名，男性227名，女性19名；妇女教养所收养217名”（四川省地方志编纂委员会，1996）。

对于生活遇到困难的贫民救济实行时令救济。1942年南京国民政府颁布的《冬令救济实施办法》，四川省成立冬令救济委员会，在省内实行冬令救济。据省社会处统计，1944-1945年春，全省县、市发放救济物资总值法币340978215元，受济者1458832人；1934年冬至1935年春发放救济物资总值法币1846800746元，受济者1817347人。

民间的慈善团体和机构还实行施棺施冢、义渡红船、义诊施药等救济行为。成都慈惠堂1936年幼稚园收养161名；1947年7月份时，安老所共收养孤计1030人；1948年育婴堂收养婴孩400名，女婴教养所收养女童240人。据省社会处1945年统计，成都市有38个慈善机构办理施棺业务，每年施棺约千具，其中35各慈善单位各备有义冢一处或两处。重庆市有30家慈善团体，每年捐棺500余具”（四川省地方志编纂委员会，1996）。此外，一些国家的宗教团体也创办慈善机构进行社会救济。截止1938年，英法等国宗教团体在川设立38所供养救济院所。

（二）灾害救济

由于四川省的地理位置与气候条件等因素决定，四川属于严重的灾害综合区，是全国9个灾害区域之一，震灾、旱灾、水灾、蝗灾等频繁发生。根据《近代中国灾荒纪年续编》统计，从1927-1949年，除1939年四川西部大雨为患和1942年没有灾害记录外，其余年份均有自然灾害发生，是全国自然灾害频发地区之一。四川省根据南京国民政府政策主要实行的灾害救济为国家救济和减免赋税。灾年之际，四川省根据中央制定的报灾、勘灾、查赈、放赈一些程序进行灾荒救济，并对灾民实行急赈、工赈、蠲缓、调粟等在黄救济措施。“四川省政府振务委员会颁布了《放赈十要》”（蔡勤禹，2003），要求放赈人员认真办理放赈事宜。

1936-1937年的四川旱灾，更是导致灾民约三千余万人，面对这次大旱灾，省政府通过向银行介入、民政厅筹集、发行赈灾公债741万元救灾资金，社会也进行了一些捐助用于救灾，同时四川省政府要求各县等实行以工代赈的方式进行救济，解决了各县灾后重建与防灾体系的修复与灾民的生活需求。

（三）难民救济

难民救济的对象主要是因战争而引发人民生活遇到困难的救济。由于四川长期处于军阀混战，四川省人民生活苦不堪言，抗战时期入川难民较多，四川省政府进行了难民救济，并在各市县设立难民收容（养）所。抗日战争期间，各战区疏散和逃难来川难民甚多，四川省成立“难民救济委员会”，并在万县、秀山、广元等县设立救济分会，对难民进行积极救济。并颁布了《四川省难民登记暂行办法》，对入川妇女、儿童、少壮难民等进行收容教养、生产救济等。1942年，万县、秀山、酉阳、酆都、云阳、成都、广元、昭化、剑阁等25县、市设难民收容所，每人每月给生活费6元。1944年1月-6月，四川省救济难民7915人。

由于日本侵略者不断空袭重庆、成都、广元、绵阳等市县，给各地造成巨大损失，其中重庆损失最大。针对此种情况，省政府、省赈会颁布《空袭急救办法》，规定发放空难死伤抚恤金。

（四）职业救济

主要对象为有生存能力无技能之人的安置问题。为改造、安置、教育游民，1936年，四川省政府颁布《游民习艺所组织大纲》，大纲规定各县原有的乞丐工厂、教养工厂、民生工厂，合并组成游民习艺所。吸收16-60岁之间，身体没有残疾且能力薄弱的游民乞丐。1912-1935年，四川军阀混战，仅有个别县、市举办社会救济性的贫民工厂；1925-1938年，全省官办贫民工厂最高时有22市、县，民国贫民工厂及征属工厂有20余个，参加生产的贫民月2000余人；1943年，全省共有30个市县设立了游民习艺所，教授游民学习缝纫、织袜、织布、印刷、园艺、陶瓷、造纸生产等技能。成都慈惠堂创办的培根火柴厂、培根工厂、安岳县慈善团体船板的宁民织布工厂、安县救济工厂等教授贫苦孤儿学习技能。

除了以上救济外，四川省针对二十世纪二三十年代出现的城镇农村失业人群进行救济。在抗战结束后工人失业高峰时期（抗战结束到1947年），四川共施行失业工人救济2771人，214000元，发放大米1590斤。

四川省社会救济存在的问题与不足

（一）社会救济经费紧张且腐败滋生

南京国民政府保障立法逐步法制化，并针对社会救济、灾荒救济等方面进行了专项立法，对于省市县的救济机构的构成、救济费用的来源与使用进行了规定，然而在实际的社会救济过程中，出现了官办救济机构经费紧张及腐败现象。

四川省“官办收养机构经费，民国元年至23年，皆承晚清遗法，依靠田地产、庙产、祠产，经租收息作为常年开支，辅之以政府少量拨款和社会捐助为其来源。1935年，各地官办慈善机关合并为救济院所，原有田地和庙祠产悉归政府，经费列入当地常年财政预决算”。然而各地救济院所经费紧张及物价上涨等原因，导致所内人员生活水平长期低下，致使部分收容院所出现逃亡现象。1939年，全省救济院所全面经费法币618781元，用于收容供养约40万元，收养各类人员月7000余人，平均每人每月仅法币5.71元，其时平均生活水平每人每月在10元左右。次年物价约涨一倍，经费略有增长，人均每月增加仅0.5元。1947年物价较1939年增加万倍以上，而追加的经费不及百倍，以致收养的孤老残幼人员衣不蔽体，食不果腹，经常断炊，造成大批夭折逃亡。

除官办救济机构经费紧张外，在社会救济过程中出现了腐败现象。1936年青川灾荒严重的时候，报请省政府给予救济，省政府下令减缴田赋作为赈谷，并拨救济款3000万元，无息贷款一亿元，但最后是青川县长荩签章具领，并没有发放给灾民的记载。在发放灾荒救济赈款的时候，“四川省有的保甲长苛勒灾民手续费，有的地方税吏乘灾民领取赈款时，跟踪追索旧欠”（蔡勤禹，2003）。重庆市曾设立临时乞丐收容所，1939-1942年期间，死亡人数占当年收容人数的百分比1939年为3%，1940年为13.5%，1941年为42.4%，1942年为31.1%。据事后调查，导致此现象的原因有医药、御寒衣物、生活费缺少及该所所长刘建章贪污中饱，营私舞弊。

（二）社会救济对象缺失且救济效果不良

社会救济本为帮助社会上需要救助之人，不因其救助对象自身的条件及能力而有所取舍，也不应因地方财力物力之因素而至社会民生问题于不顾，然而在南京国民政府时期，很多官办收养机构只为政令服从，而非从社会民生角度解决问题。

从1936年至1949年，全省共有39个市县设置了残疾教养所。但是其收养对象为50岁以上、12岁以下的盲人及肢体残缺者。对于青壮年盲残及智力残疾、精神病患者和聋哑人则非收容对象，表现出了对于残疾人的歧视。一些残疾教养所收容人数有限。省社会处于1943年调查的 22县的残疾教养所收容人数仅363人。且很多残疾教养所的条件有限，他们经常居住在阴暗潮湿的地方，由于教养所经费有限，物价上涨，他们很难维持生活，无时无刻不挣扎在死亡线上。很多收容所缺医少药、生活费少、内部出现现象，导致了救济设施未能起到应有之效应。

1943-1944年，重庆市游民习艺所收容1601人，死亡497人，占总人数的31%，逃跑198人，占总人数的12.4%，总计最后收容人数906人，占总人数的56.6%，且逃亡现象有增无减。1945年10月，重庆17万产业工人中有55000人以上失业。重庆五区工人派代表到国民政府社会部请求救济，而代表竟遭逮捕。国民政府虽成立民营工厂被裁工人处理会，举办登记失业工人，但登记了3000人就宣告结束，把其余绝大部分失业工人，抛在救济之外（陈达，1993）。

南京国民政府时期四川省的社会救济事业较晚清、民国北京政府时期在体制与制度上更为完备与制度化，然而不加强社会救济过程中的检查监督、经费管理、严肃纪律、预防灾害及民生问题的恶化等问题，其所开展的社会救济则达不到预期的效果，这对于我国现代的社会保障事业给予很大的启示。

参考文献：

1.四川省地方志编纂委员会编纂.四川省志•民政志[M].四川人民出版社，1996

2.蔡勤禹.国家社会与弱势群体：民国时期的社会救济1927-1949[M].天津人民出版社，2003

3.李文海.近代中国灾荒纪年续编[M].湖南教育出版社，1993

4.秦孝仪主编.《革命文献》第97辑[M].1983

5.四川省仪陇县志编纂委员会.仪陇县志[M].四川科学技术出版社，1944

6.陈达.我国抗日战争时期市镇工人生活[M].中国劳动出版社，1993