我国应急救援指挥体系分析与建议

摘要： 将我国现行应急救援指挥体系与美国应急管理指挥模式进行了对比分析，给出了改进建议。

Abstract: Emergency rescue command system in China is compared with American and a reformative suggestion is given.

关键词： 安全；事故；应急救援

Key words: safety；accident；emergency rescue

中图分类号：X507 文献标识码：A文章编号：1006-4311（2012）15-0309-01

1我国现行的应急救援指挥体系

国家安全生产应急救援指挥中心自2006年成立以来，在一次次重大应急救援行动中发挥了重要作用。但是，在现行应急救援体系中，它的指挥功能并没有得到最大化发挥，这就导致了应急救援行动中指挥体系不够强劲灵活，成为提高行动效率的一个瓶颈。

我国重大灾害应急救援是以单项灾种为主的原因型管理模式，即，按灾害类别、原因分别由对应的行政部门负责。应急指挥体系主要呈层级式结构。国务院是应急救援的最高行政领导机构，在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家安全生产应急救援指挥中心负责灾害的应急救援工作，必要时，派出国务院工作组指导有关工作。国家安全生产应急救援指挥中心实际承担的是应急资源调度和技术指导职能。它由专职应急指挥人员组成，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用；国务院各相关部门自行其责，负责相关类别灾害的应急救援工作。国务院和各应急救援机构建立各类专业人才库，组建专家组，为应急救援提供决策建议，必要时参加应急处置工作。特别重大灾害发生后，由国家安全生产应急救援指挥中心或国务院工作组统一指挥或指导有关地区、部门开展处置工作。需要多个国务院相关部门共同参与处置的灾害，由该类灾害的业务主管部门牵头，其他部门予以协助。

在各省、市、县政府中也分别有相对应的应急救援机构统一管理防灾救灾工作。地方各级人民政府是本行政区域灾害应急救援工作的行政领导机构，负责本行政区域各类灾害的应对工作。各行政区域应按级处理相应的紧急事件，凡本级能够处理的必须由本级处理；本级不能处理的，由上一级机构协调处理。各级应急救援机构都要依据紧急事务救援工作的 “预防、准备、响应、恢复”四阶段制定周密的预案，每一级应急机构的救援预案都应囊括所有可能的灾害形式。

在这种应急救援指挥体系模式下，每个部门的下级只对自己的上级负责，因此如果发生单一种类灾害，由单一部门进行处置时，各级管理机构的权责清晰，预案详尽，分工明确，责任到位，能够有效保证应急救援工作的落实。但是，一旦遇见多重灾害同时发生的情况（例如地震、泥石流的同时会导致电力灾害、火灾、化学灾害等等），这种组织结构在履行指挥权时，有时会出现调度不灵、运行效率偏低的缺陷。

另外，我国的应急救援工作在各行业内条块分割，化工、消防、地震、防汛、卫生、交通等各个部门都有应急救援指挥机构，而政府统一的应急救援指挥中心没有很好地把针对各种灾情的综合应急救援指挥功能发挥出来。这样，我们在进行应急救援体系建设时，就很难做到“全国一盘棋”，容易出现建设项目混乱不成系统的问题，造成重建与漏建并存的尴尬局面，浪费人力、物力和财力，而且无法形成应急救援的合力。为此，有必要研究美国的做法和经验，为我们构建系统的一体化的应急救援指挥体系提供启示。

2美国现行的应急救援指挥体系

美国在2003年成立了联邦国土安全部，其目标是获取情报，培训人员，管理紧急情况，确保边境和运输安全、保护国家主要基础设施。国土安全部下辖联邦调查局、联邦紧急事务管理署（以下简称FEMA）、海岸警卫队等22个部门。其中，FEMA统管全国的各种灾害救援与应急事件，其署长由国土安全部副部长兼任，直接向总统负责。同时，在全国设立了10个分局，各负责3-7个州的紧急事务救援工作。FEMA牵头成立了紧急情况及准备理事会（下文简称EPD），成员单位由22个与FEMA同级的部门组成，都在FEMA的应急指挥中心设有办公位置。当特大灾害超出地方处理能力时，经FEMA评估鉴定后，由总统宣布为部级灾害，FEMA就灾情状况做出决策，22个EPD成员部门派代表到应急指挥中心，由FEMA实施统一指挥，编组联邦救援队伍，协调相关政府机构和组织。FEMA还可以直接统一调度和指挥附近各州、市、县的救援力量由各自的驻地开往灾害现场。在各州、市、县政府中也分别有相对应的应急救援机构，如FEMA的结构，若干部门组成理事会。因此，整个联邦政府的应急救援指挥体系是一个自上而下的“金字塔”型网络结构。在这种结构中，EPD各成员在应急救援期间服从FEMA节制，由FEMA统筹安排，将各EPD成员的资源整合使用，最大化发挥其合力。

3我国应急救援指挥体系改进建议

对比中美两国应急救援指挥体系的异同，可以看出，我国应急救援指挥体系是“珠帘型”结构，这种模式的特点在于，平时所有部门都互为平级，相对独立，没有指挥关系，当出现突发事件时，由该类突发事件的相关专业部门指挥应急处置行动；当需要其它部门支持才能完成任务时，该部门临时“升级”为领导部门，其它部门成为接受其领导、协助其工作的部门，国家安全生产应急救援指挥中心只有协调职能，并无强制权力。因此在这种指挥模式下，指挥中心领导成员不够稳定，指挥不够强势，在处置紧急事务时，可能会出现各部门推诿扯皮现象。

一个解决问题的建议是，把突发事件应急救援模式从单项防灾的原因型管理，转变为综合防灾的危机管理模式。即，事先设置专门的、永久性的指挥机构，负责指挥各类突发事件。这并不意味着这个永久性指挥机构的成员必须“万能”、同时熟知各类突发事件的处置——它只是形式上的永久指挥机构，在应对具体突发事件时，仍然要倚重该类突发事件的专业部门。但这种倚重，是上下级关系，是命令与被命令的关系，不是协调关系。调度其它各部门的资源也一样，可以命令的形式下达，而非协商形式征询。最适合这个永久性指挥机构的部门，就是国家安全生产应急救援指挥中心。指挥中心在平时有一个重要工作就是建立资源信息系统，随时掌握各个部门的资源变化状况，以备在处置紧急事务时，拥有足够的信息以判断“能调用哪些资源？能调用多少？”的问题。

我国具有得天独厚的政治优势，能够集中力量办大事。如能将现行应急救援指挥体系进行合理化改进，并加强救援队伍训练和救援物资储备，重视法制建设和全民宣传教育，一定会在应急救援能力上超过西方发达国家。

参考文献：

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