绿色发展促减贫

湖北省恩施州建始县，地处武陵山连片特困地区。是国家新阶段扶贫开发工作重点县和2008-2009年国家“整村推进、连片开发”试点县，2011年还被国务院扶贫办确定为全国扶贫特色优势产业连片开发的试点县，在全国先行先试，积极探索绿色发展促减贫之路。

2013年4月，北师大中国扶贫研究中心组成课题组，以“中国连片特困地区减贫与绿色发展研究”为题，与建始县扶贫开发办公室一道在该县开展了实地调研。

绿色发展彰显“建始特色”

近年来，基于国家战略与自身实际，建始县多管齐下、积极探索切实可行的政策措施。走出了一条以特色农业为主要特征的绿色发展促减贫之路。

第一，实施产品差异化与布局一体化的发展战略。在特色产业品种选择方面，建始县始终强调品类的多样性。根据县域内不同乡村自身的特点发展适宜的特色产品，按照“市场前景好、投入少、见效快、技术相对简单、带动增收能力强”的基本原则，经过与群众座谈，到相关企业调研和专家论证选定能够体现建始县区位优势、资源优势、环境优势和技术优势的特色产业品种，按照“一村一品、一乡一业”的思路建设特色产业基地，最终确定将建始县猕猴桃、魔芋、茶叶、景阳鸡等多个极具浓郁地方特色的产业作为扶贫特色产业。

与此同时，按照“长短结合、同步发展，重点突出、分年实施”的思路对特色产业进行布局，强调产品布局的层次性，比如在花坪镇村坊村，关口葡萄随处可见，在业州镇的岩风洞村、牛角水村，农户则在种植传统作物土豆和玉米的基础上，根据当地的实际情况，将土地流转给大户用于发展西瓜、建蔬菜大棚、建红提示范园等，而不是因为某个地区某种产品行情看好，其它地区就跟着盲目上项目、搞基地。

第二，推广“龙头企业+专业合作社+基地+农户”的发展模式。建始县在促进绿色产业发展过程中，始终强调三个方面：首先是依托优势产业引龙头。把优质资源配置给优势企业，加大资金投入和技改创新，壮大企业集群，做大做强现有龙头企业。2012年，全县农业企业发展到40家，州级龙头企业20家，省级2家（恩施皇冠、金茨泉酒业）。

其次是依托龙头企业带专业合作社与示范基地。目前，全县农民专业合作社累计达到342家（2012年新创26家），创建省级示范社6家（2012年新创4家）。

最后是依托示范基地带农户。大力推广“基地带业主、业主带大户、大户带农户”的发展模式，走小规模、大集群的路子，积极开展农企联建，取得了一定成效，有些产品进入中百仓储、武商量贩、沃尔玛、家乐福、大润发等大型商超集团，供不应求。

第三，发掘特色产业长廊建设的集群效应。2012年以前，建始县提出了“一化三带”（农业产业化，“318”国道沿线特色林果产业带、“209”国道沿线林药产业带和城郊休闲观光农业示范带）和“九个万亩乡镇”（高坪、花坪、官店3个万亩烟叶乡镇，花坪、官店2个万亩魔芋板块基地乡镇，龙坪、官店2个万亩高山蔬菜板块基地乡镇，官店、龙坪2个万亩地道中药材乡镇）的建设目标。经过多年发展。该县已经基本形成了独具特色的产业集群。

立足于此，建始县集中打造三大特色产业长廊：首先是以高坪、三里、红岩寺、花坪、景阳等地为主的特色林果产业长廊。截至目前，本长廊沿线乡镇已建成以猕猴桃、景阳核桃、关口葡萄、空心李、茶叶、柑桔为主的林果产业板块基地4.5万亩，沿“一品两河”旅游景区沿线的林果产业带已初具雏形；其次是以茅田、龙坪等地为主的特色林药产业长廊，初步形成了以“山上日本落叶松、山下厚朴、林下药材”为发展模式的特色林药产业雏形；最后是打造以业州、长梁等地为主的多元特色产业长廊。主要集色种植业、特色养殖业以及休闲农业。

第四，采用休闲农业和生态旅游整体带动的发展思路。休闲农业能优化产业结构，打破产业界线，延伸农业产业链，优化农村产业结构。建始县发展的休闲农业主要有农家乐、休闲农庄、休闲农业园区和民俗村等。当地生态旅游也实现了新突破，“一心三线”的旅游空间布局初步构建，石门古风旅游景区正式开工建设，野三河景区建设步伐加快，知名度不断提高。建始已成功创建为“湖北旅游强县”，旅游经济效益逐步释放。

第五，坚持贫困户自身能力与脱贫机制建设的发展宗旨。根据经济学中的短边原则，在绿色发展过程中，贫困户作为区域减贫的短边，如果解决不了其自身的能力建设和脱贫增收问题，则无论绿色发展到何种程度，也难以实现产业扶贫的最终目标。

基于此，建始县始终重视贫困户自身能力建设，完善贫困户的脱贫增收机制，创建了扶贫特色优势产业技术研发和推广中心，建立产业化经营、发展的技术研发和应用推广服务体系。截至2012年，县扶贫办利用扶贫专项资金，以实施“雨露计划”为重点，整合各类培训资源培训贫困劳动力35795人次，为产业发展、规模经营、增加收入奠定了智力基础。政府、龙头企业、专业合作社等组织专家通过讲解、田间授课等形式。加大对贫困户的科技知识和种养技术的培训。此外。该县还组建科技扶贫小分队，针对贫困户开展科技服务。组织开展“1+x”结对帮扶机制，让种养大户与贫困户结对，跟踪指导贫困户的产业发展。

关于贫困户的脱贫增收机制，该县主要采取了三种措施：首先建立贫困户产前投入扶持机制。把贫困户中的10%界定为特困农户，对其前期投入进行全额补助；30%界定为贫困户，对产前投入部分补贴；对非贫困户一般不进行财政扶贫资金补助。此外，在重点贫困村建立扶贫互助合作社，采取赠予份额的方式支持贫困户加入互助资金组织，优先支持贫困户借款，解决贫困户发展生产资金短缺问题。

其次是建立贫困户产品销售保护机制。对贫困户进行订单种植、订单收购，建立最低保护价制度。对贫困户做到产多少就收购多少，不压级压价，最大限度保护贫困农民的利益。

最后是建立企业参与扶贫奖励机制。政府积极引导农业龙头企业支持贫困户发展产业，鼓励企业采取“农超对接”等多种方式，带动贫困户发展。

减贫效果明显

建始县通过大力发展特色优势绿色产业，县域经济综合实力明显增强。2012年实现地区生产总值51.36亿元，农林牧渔业总产值27.02亿元，实现增加值15.9亿元，充分体现了经济发展的绿色特征。农村居民人均纯收入从2005年的1616元提高到2012年的4527元。年均增长率近16%。减贫效果也尤为明显。在1196元的原贫困标准下，2009年全县贫困人口为191306人，2010年降至176039人。而2012年在提高至2300元的新贫困标准下，全县贫困人口为185515人。

第一，贫困居民收入显著增加。课题组2013年4月进行的入户调查结果表明，“关口葡萄”收入已成为该县大部分农户的最主要收入来源，葡萄种植户年均收入高达4.3万余元，而未种植户年均收入仅为1.4万元。长槽村和新溪村的多数农户原来长期经营传统种植业，收入相对较低，贫困户比例较高。近一两年，在扶贫政策的支持下，这两个村的大部分农户也积极发展葡萄种植，增收致富效益将逐步显现。业州镇岩风洞村根据本村自然条件，大多数农户发展了大棚蔬菜产业，很多贫困户几年间就实现了脱贫致富，受访农户2012年的户均收入也突破了3万元。

建始县旅游业虽然发展时间不长，但带来的收入增长却很明显，2012年共接待游客119.6万人次，实现旅游综合收入6.06亿元。同时，农家乐、休闲农庄、休闲农业园区和民俗村等绿色休闲产业的发展也促进了一部分农户致富增收。2012年，全县休闲农业点达到145个，接待人次35万人，创造了营业收入7500万元，从业农民人均收入达到15000元。

第二，拓宽了农民就业渠道。2011年，国务院扶贫办将建始县定为武陵山连片特困地区扶贫特色优势产业发展试点县，建始猕猴桃、茶叶、魔芋和景阳鸡被确定为四个扶贫特色优势产业。这些产业产前投入较低、种养技术相对简单、管理难度小、病虫害发生少，特别适宜劳力和生产投资缺乏、实用技术差的贫困户发展，也适宜老人和妇女种植管理。如猕猴桃平均每亩可实现收入6000元，纯收入在4000元以上，不少贫困户依靠几亩猕猴桃就脱了贫，再也不用背井离乡到外面去打“苦工”了。

2012年，建始县农业企业发展到40家，其中州级以上农业龙头企业19家，全县农业“三品一标”产品（无公害产品、绿色食品、有机食品和农产品地理标志）达到35个。这些特色农业企业的发展有利于就近创造就业岗位。至2012年底，已有37家企业和68个村结对共建，建立农业产业基地2万多亩，带动农户105639户（次）。如2012年一家民营企业投资了一个较大的茶叶加工厂，不仅在茶厂新增了几百个就业岗位，而且带动发展了12000亩乌龙茶，相当一部分农户成为其稳定的供货茶农。

第三，通过乡村基础设施和生态建设，全县生产生活环境大为改善。2006年以来，建始县解决了19.6万农村人口的饮水不安全问题，2012年全县农村饮水安全普及率达到了72.56%。实施了农村通畅工程和通达工程，2012年底全县公路通车里程比2006年增长了149%，其中农村公路占比94.5%。贫困村村组公路改造也有了很大进展，课题组实地调研的两个乡镇的四个村，通村主干道就已硬化，受访农户表示，现在出门时交通非常方便。扶贫搬迁、生态移民、农村危房改造、特色民居改造等多项工程的实施也取得了良好效果。危房改造共启动6212户，每户七八千元的资金支持均由财政直补到贫困农户。

近几年。建始县通过多种方式实现了清洁能源入户。如2011和2012两年就完成了13000多户的清洁能源入户，其中包括以补助形式鼓励建户用沼气池、发放高效节能生物质炉和节柴灶等，促进了农户建设使用清洁能源。农户建沼气池一般每家补助2600元，也鼓励采取集中供气，如有些地方有规模养殖场，猪粪比较多，就集中起来建一个大的沼气池，为10户以上供气，补贴高达10万元。全县的农村，只要是气候适宜的地方，几乎每家每户都用上了沼气。

另外，自2002年启动退耕还林工程以来，截至2012年底，全县累计完成工程造林25.752万亩。森林覆盖率达到61%。实施了16个村的农村环境连片整治项目，3个省级、2个县级土地整治项目。这些都为建始县进一步推进绿色发展提供了良好的生态基础。

最后，农村居民的民生保障也有很大提高。2012年全县45万农村人口中41万多人参加了农村合作医疗保险，而未参加“新农合”的基本上都是外出打工因而有了其他医疗保障的人员。22.9万人参加了城乡养老保险，基本覆盖了45岁以上的中老年人口。再加上农村最低保障金惠及了最贫困的那部分人群，因而，绝大多数贫困人口目前已经有了最基本的生活保障。受访村民的生活满意度也较高，对现在生活比较满意的占了7成。

面临新挑战

建始县绿色发展促减贫效果明显，但也应看到，贫困地区尤其是集中连片特困地区的绿色发展面临着比其他地区更多的困难和挑战。

第一，贫困面广、贫困强度大、减贫任务依然很艰巨。截至2012年10月10日，建始县共登记贫困户67467户，贫困人口202015人，占县总人口的39.6%。贫困发生率比湖北省平均水平高19.4个百分点，比全国平均水平高26.2个百分点，呈现出贫困人口多、贫困面广、贫困强度大的特点。

另外，建始县农民人均纯收入与全国人均收入水平的差距呈现扩大之势。该县农民人均纯收入从2008年到2012年，从比全省和全国低2166元和2272元扩大到2012的3236元和3302元，差距持续扩大。

贫困发生率高、收入差距扩大，导致减贫目标实现难度大。按照《建始县区域发展与扶贫攻坚实施规划（2011-2020年）》，计划到2015年使贫困发生率下降为30%，到2020年完成贫困发生率下降到20%以内。但实际情况是，2009年贫困发生率为40.5%，2010年降至39.6%，年均下降了0.3个百分点，实现减贫目标任务难度相当大。

第二，贫困与灾害相重合，减贫与减灾相叠加。连片特困地区大多处于山区和自然地质条件较差地区，自然灾害频繁、防灾减灾任务重。建始县地处湖北西南，位于云贵高原东延部分，海拔高差达1877m，垂直气候十分明显，因此常常发生冰雹、暴雨、泥石流、干旱等自然灾害。全县410个行政村。每年都会遭受不同程度的自然灾害，常年受灾人口数量高达20万人次以上，占全县总人口的40%，灾害造成的经济损失每年均在6000万元以上。

另外，石漠化防治任务重。建始县境内岩溶地区面积2449.65m2。占国土总面积的90.87%，在岩溶地区石漠化占总面积的26.96%。其中，林业用地604.31m2，耕地55.94m2。分别占石漠化土地的92%和8%。在778.29m2潜在石漠化土地中，林业用地765.05m2，耕地13.24m2。土地石漠化所产生的危害极大，直接导致可耕地面积大幅减少、人畜饮水困难加剧、旱涝灾害发生的频率和强度增加。

第三，基础设施改善难度大。一般来说，贫困地区本身的基础设施条件就差，如建始县一是交通设施条件差，县内交通网络尚未形成，外接内联的大通道尚未打通，县乡公路建设等级低、断头路多，通行保障能力非常有限，不能满足广大群众生产生活的基本需求。截至2010年底，全县仍有35%的行政村尚未通水泥（沥青）路。二是农村饮水不安全。截至2010年底，全县农村饮水安全人口为16.53万人，仅占农村总人口的36.6%。三是农业基础设施滞后，农田水利等基础设施薄弱并且严重老化，大部分的农田水利设备没有及时更新，抗灾能力弱。而要改变这种状况，难度又比较大。主要表现在：贫困地区交通投资成本、饮水安全成本、农业基础设施建设投资的成本和标准要大大高于平原地带，同量扶贫投资的受惠范围和规模就会缩减，同样的建设项目，投资就要高。

第四，绿色产业发展规模经营受制约、市场对接很艰难。建始县绿色经济发展尤其是产业发展面临的一个重要问题就是规模经营难以实现。建始县农村人均耕地少，一方面土地流转相对困难，农民轻易不会将土地流转给其他农户，另一方面，山区本身也限制了绿色产业的发展规模，山区中不同的地理气候条件。使得作物生长也有差异，难以实现规模化经营。从山区土地自身来看，往往被山、沟和石头等阻隔，无法连片，也难以形成较大规模连片土地。

缺乏规模化的绿色产业，无论是生产组织还是流通市场的组织，都难以获得规模效益，也就难以适应农产品加工产业生产和经营效益提高和市场竞争力提高需求。因此，绿色发展与市场对接相当困难，表现出明显滞后性。

第五，技术推广普及受到很大限制和束缚。自然灾害是农业生产的天敌，不同的年份损害程度不一，在贫困地区脆弱的农业经不起折腾，新技术的推广并不能在应对自然灾难方面起到至关重要的作用，所以农户对新技术本身存在很多质疑，农业技术很难在短时间内得到快速传播普及。只有周围农户开展并获得良好效果，农民才会试探性的进行。而技术推广对绿色产业发展又是至关重要。

另外，在贫困农村开展技术培训十分关键，它可以给农民带来新技术，有效地防治病虫害，提高产出率，但大多数农民一股不愿意参加。曾经就有村民在培训现场对一位资深农业专家说，“我种了一辈子树，还需要你教怎么种吗？”可见，农户还没有参加培训的意识。

（向定群：建始县扶贫开发办公室主任；张琦：北师大中国扶贫研究中心主任、教授；林永生：北师大经济与资源管理研究院讲师、博士；刘一萌：北师大经济与资源管理研究院讲师、博士；刘开坤：建始县扶贫开发办公室社会扶贫股股长）