行政执法公正性思考法律论文

内容提要：现代化的国家是法治国家，现代文明的社会是法治社会，公正性构成法治社会的重要特征，公正执法是公安执法的重要原则，其公正与否直接影响着人们对国家法律制度、社会制度的信赖，同时还影响着公安机关自身的形象，切实做到公正执法，须从观念、制约机制等方面加以完善。

要害词：公安执法行政处罚公正

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，十六大报告中关于加强社会主义法制建设中着重讲到：加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律的严格实施。公安机关作为行政处罚最主要的实施机关（据有关部门统计，国家行政处罚80%以上是由公安机关作出的），公安行政执法的公正与否，直接影响行政相对人合法权益的保障和人们对法律的信仰。然而公安行政执法在实体、程序和滥用自由裁量权等方面都存在着一些不公正的问题，本文试就公安执法的实际情况，分析当前公安行政执法不公正的表现形式、危害和原因，就如何规范执法行为，促进执法公正提出具体对策。

一、公安行政执法中存在的不公正问题

（一）漠视处罚程序规定。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条明确规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。该法第三十二条同时还规定：当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和依据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由及依据成立的，行政机关应当采纳。但在公安具体行政执法实践中，有的民警往往忽视和漠视相对人的诉讼权利，随意侵犯公民的权利。只强调依法制裁的功能，不考虑法律的保护功能；还有的民警对相对人知情权和救济权的保护不重视，在办理案件中不依法履行告知程序和听证程序，不听取相对人的陈述、申辩，在处罚决定作出后不依法告知相对人救济权。总之重实体轻程序，重刑事轻行政的思想不同程度地影响了治安行政案件的查处。

（二）滥用自由裁量权，行政处罚不合理。自由裁量权是法律灵活性与原则性的结合体。正确、合理行使自由裁量权能够弥补法律的局限性，体现法律的人性化，但是所谓“自由”是相对的，绝对的“自由”是不存在的。正如美国大法官弗兰克福特的话来讲，“自由裁量权，假如不设定行使这种权力的标准，即是对专制的认可。”当前我国大量的行政法律法规呈现出原则性强、弹性大、条文可操作性差等特点，造成行政处罚中许多滥用自由裁量权的现象。

一是自由裁量在行政处罚中显失公正、畸轻畸重。《行政处罚法》第四条明确规定：行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程序相当。但有些办案民警在实际操作中却往往过多地考虑政治、身份、职业以及户籍所在地（即外地人和本地人）等不相干的因素，使得处于同等责任的行为人有不同的处罚结果。例如就目前社会各界普遍关注的及案件来看，对外地人和本地人处罚不一样；对女和嫖客处理不一样，一般对嫖客即处以罚款或治安拘留了事，而对女则往往要处以收容教育六个月的处罚。

二是自由裁量行为未遵循行政惯例。个别民警在利益驱动下滥用行政处罚权利，不问轻重，朝上限靠或顶格罚，从而导致执法活动中在把握法律规定、采取处罚措施时出现偏差。

三是行政诉讼法律、体制对滥用自由裁量权的宽容。虽然行政诉讼法规定可以对行政处罚的合理性（是否显失公正）进行审查。但司法实践中，由于行政权力对司法审判的干预，导致行政诉讼往往只审查行政行为的合法性而忽视对合理性的审查，以至于行政处罚的自由裁量权缺乏司法监督。

（三）适用法律不准，效力把握不当。具体表现为该用甲法却错用了乙法，该用此条文却错用了彼条文；该同时援引数个条文却引用不全；如共同违法行为没有援引《治安治理处罚法》第十七条第一款之规定。还有些民警对公安行政法律规范冲突时的引用规则不清楚，该用高层级规范却引用了低层级规范、该用新规范却用旧规范、该用非凡规范却引用了一般规范。

（四）少数民警法制意识和群众观念淡薄，执法水平不高，办案能力偏低。有的民警立警为公、执法为民意识不强，群众观念淡薄，对群众报案、求助反应冷淡，责任不实，效率不高，该立案的不立案，不该立案的任意立。对公民而言，“法无明文禁止即自由”，公民权利是无限，除非法律禁止；对公安执法而言，恰恰相反，除非法律授权，否则就无任何权力。故此公民权利要保护，公安职权是义务，职权为公民权利服务。

二、公安行政处罚不公正的社会危害性

一般来讲，不公正的公安行政处罚虽说是有法律依据的，但不能说真正合法，只有符合立法本意条件执法，才是合法的。讲公安行政合法，同时还要讲合理，使之合法与合理统一。法治社会的价值在于实现公正。不公正的公安行政处罚是不符合法治精神的，它有悖于构建社会主义和谐社会的要求，其危害性是显而易见的。

（一）公安行政处罚的不公正，会挫伤公民的遵纪守法意识，从而阻碍推进依法行政。公民自觉遵纪守法是法治的一个基本内涵，是法治社会的应有义务。公安行政处罚的不公正会影响法律在公民中的刚性形象，会传递给公民这样一个信号，公安行政处罚只不过是在法律框架下执法者自由意志的结果，而非法律的规定。法律的确定性和刚性形象被大打折扣，结果，必然会损害公民对法律的信仰，挫伤公民遵纪守法的自觉性，公民的违法系数增大，必然会阻碍依法行政的推进。

（二）公安行政处罚的不公正会损害政府的形象或威信，增加上访上诉。公安行政处罚是国家行政处罚的主要形式，是公民了解、接触国家行政处罚的主要窗口，是国家行政处罚质量的主要体现途径。一个公民假如在一次公安行政处罚中受到不公正的待遇，他必然会对其以后受到公安或其它行政处罚产生“合理怀疑”，并且产生“马太效应”，通过人际交往，不断地将这种信息向其四面的人传递，造成公众对政府的不信任，影响政府的威信。公民会因为“合理怀疑”而进行上访、上诉。近几年上访、行政诉讼大量攀升，一个重要原因就是政府威信下滑，公民“合理怀疑”增多造成的。

（三）公安行政处罚的不公正会导致腐败的滋生。现在的腐败从某种程度上来讲是越来越隐蔽，是因为它一改过去那种明目张胆的公然违法的粗放形式，披上了“合法”的外衣，而在公正性上做文章，一些人为达到减免处罚的目的，小到请客送礼，大到行贿，一些执法者则为了关系人随意减免处罚，必然会导致腐败的滋生。

（四）公安行政处罚的不公正会损害公民的合法权益。行政处罚实质是对公民某一合法权利的剥夺和限制，不公正的行政处罚必然是对公民造成不正当的剥夺或限制，会损害作为被处罚人的公民合法权益。如在相同情况下，对甲公民处500元罚款，对乙公民处1000元罚款，相对甲而言，对乙公民造成了500元的财产损失。

（五）显失公正的行政处罚会导致行政诉讼败诉。一般情况下，法院只审查具体行政行为的合法性问题，而不审查具体行政行为的公正性问题。但也不是绝对，为了确保社会正义的实现，以及司法裁决的终局性所决定的司法负有维护社会正义最后一道防线的职能，决定了司法应当对具体行政行为公正性问题进行适度干预。于是行政诉讼法第54条规定行政处罚显失公正的，人民法院可以判决变更。公安行政处罚被人民法院判决予以变更，意味着公安机关在行政诉讼中败诉，将承担相应的法律后果，给工作带来被动。

三、影响公安行政执法公正的原因

公安行政执法办案出现上述问题，究其原因是复杂的，归纳起来既有主观方面的原因，也有客观方面的原因。

（一）主观方面的原因

正确的执法思想和良好的执法观念是确保严格、公正、文明执法的要害，假如在这方面出现偏差，那么执法过错就在所难免，长期以来，由于受到传统执法理念的影响，再加上受制于现实复杂执法环境的困扰，一些民警没能及时树立起适应当今公安执法工作要求的执法理念，反而有一些严重的熟悉误区，主要表现有：

1、重打击、轻保护。在一些民警的思想里，公安机关是人民民主的工具，是“国家机器”，是政府的“刀把子”，公安执法就应下狠心来“严打”，只有严厉的惩处违法犯罪分子，才能保护好人民，至于保护违法犯罪分子的合法权益，他们认为那只是口头上讲的，不能认真执行，否则会削弱打击力度，更会束缚办案。

2、重公权、轻私权。公权是权力，私权是权利，权力须依法行使，权利应受法律保护。在一些民警心目中，为谁掌权，为谁执法，为谁服务的思想不明确，他们以管人者自居，滥用警察权，随意侵犯公民私权，这些都是“重权力”，“轻权利”的思想表现，也是没有树立法治的基本理念和基本价值的执行思想，其执法后果非常不恰当的。

3、重实体，轻程序。从历史的角度看，重实体，轻程序是中华法系的传统特点，它的影响力至今犹存，从现实的角度看，由于公安机关面临着复杂的社会治安环境，治安行政治理客观上也有着快捷、实效的要求，所以，部分民警就以实体为终极目标，重结果，轻过程，片面认为程序法只不过是实体法的工具，在程序上面面俱到不仅费时费力，而且还会影响打击效果。

4、重判定，轻证据。在办案中轻易形成主观臆断，先入为主，我们部分民警在办案中就偏重主观判定，忽略客观证据所反映的法律事实，只要有人被指控违法犯罪，自己看着也不象“好人”，于是就断定是“坏人”，想方设法要处理，如有一民警在办理一起偷窃案时，就认定被指控的嫌疑人肯定偷了报案人的东西，在做讯问笔录时，也不管违法嫌疑人怎么陈述，自己就按照自己的判定写笔录，然后让嫌疑人签名（嫌疑人是文盲），在被发现问题后，该民警说如不这样，岂不让“坏人”全部抵赖掉而不能处理。

（二）客观方面的原因

1、法律制度缺陷。法律制度方面的缺陷主要表现有三个方面，一是公安行政法律多而且杂，缺乏系统性和统一性，公安机关行政处罚中常用的法律、法规就多达三十余种，这些法律、法规之间内容有的有重复，有的有抵触，这就使得民警难以熟练把握和准确适用。二是公安行政法律中程序法欠缺，目前公安行政执法还没有可适用的统一的程序法典，《公安机关办理行政案件程序规定》也不过是部门规章且不能涵盖所有案件的办理，有的法律法规没有程序规定，有的实体规定与程序规定没有明确划分，而且标准不统一，实际执法时很难操作，有的程序规定又不近合理。三是实体法规范不适当，除部分法律法规所规定的内容已严重滞后外，如有关劳动教养的规定，大部分法律法规所规定的处罚幅度太大，从而赋予了执法主体过大的自由裁量权。如对者的处罚，《治安治理处罚法》规定处十日以下拘留或者五百元以下罚款。如按照《关于严禁的决定》的规定，一次还可以收容教育六个月到二年，对一次的人来讲其情节差异应该说不是太大的，但是这么一个处罚幅度却不能不说是不大，对违法情节相当的人来说，有的罚款，有的拘留，有的收容教育六个月以上，引起当事人不服。

2、证据制度缺陷。尽管现行的三大诉讼法和《公安机关办理行政案件程序规定》都规定了多种法定证据形式，但我们现行办案中所依据的证据形式绝大部分还是笔录，而笔录作为证据使用就不可避免的存在着诸多的缺陷（如真实性、完整性、准确性等都存在欠缺），这种缺陷恰恰是在“纸上谈兵”式的审核和审批中所难以发现的问题，这客观上也为民警涂涂改改的“绘画式”办案提供了方便。

3、考核机制缺陷。上级部门对下级部门进行业务考核，这是促进工作的有效手段，它对下级的工作思路、工作侧重点有着明显的“指挥”作用，假如考核的机制缺乏科学合理性，那么它也会给工作带来不利的影响，为完成指标而重数量轻质量。在目前我省的执法质量考评中也存在着一些问题，一是定位偏差，即把执法质量考核评议工作没有作为所有考核评议工作的主线，这样各业务部门各自为政的考核就不会在“提高执法质量”这个公安工作的主题上形成合力，有时反而还会造成不利于执法的现象。二是考核方式方法有待完善，现在的执法考核主要还是集中在对书面案件的书面审核上，这既轻易造成考核作弊，又难以发现深层次的执法问题。三是考核标准不统一，考核对基层执法有着强有力的执法指引作用，假如考核标准不统一，无疑会造成基层的执法混乱，但由于缺乏统一的行政办案程序规定再加上不同考核人员的不同理解，在执法考核中对同一个问题存在不同的要求标准十分常见。四是考核内容重点不突出，在目前的执法考评考核内容规定上表现为大而全，重点不突出，在具体操作中往往还表现为查找细小问题，这就轻易给基层民警形成一种为考核而考核，为扣分而扣分的印象。

四、实现公安行政执法公正的途径

（一）加强对执法民警的综合素质教育。社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义，民警自身的执法素质直接影响了执法活动的公正性，因此建立一支高素质的执法队伍是实现公正执法的要害。一是要端正执法思想，树立以尊重和保障人权为核心的现代执法理念。牢固树立人权意识，以民为本的执法理念。把尊重和保护人权放在执法的首要位置；进一步增强程序意识，切实转变“重实体、轻程序”的观念，以程序保公正；进一步强化证据意识：以复议和诉讼为标准，提高执法办案质量。二是要加强民警基础法律学习，适时进行有效的培训，推行执法资格认证制度，不断提高民警法律素质和执法水平。新时期的公安工作需要民警既要有扎实的法律基础知识又要不断学习和把握与公安工作密切相关的法律法规，使广大公安干警养成良好的法律知识接受能力和思维方式，注重对法律理念、法律精神、法律原则的整体领悟，具备面对纷繁复杂的实践工作能灵活驾驭法律法规的素质。三是提高民警的法治意识，注重培养对法律的忠诚，要建设一个法治社会，必须树立法律至高无上的权威，使法律成为人们的信仰，法律必须被信仰，否则他将形同虚设。对于一个执法者而言，在执法中要做依法行政的表率。通过公正的执法活动，影响人民群众的行为规范和对法律的信仰。

（二）完善执法监督体制。权力失去监督就必然会产生腐败，就会产生失误与过错，因此要实现公安行政执法公正需加强公安机关依法行政的监督，尤其是做好内部执法活动的监督。一是要做到“阳光作业”，克服暗箱操作。要拓宽警务公开的内容和范围，完善警务公开的方法，对有异议、影响重大或情况复杂的治安案件、交通事故等要实行公开听证，公开调解、公开裁决，增加工作透明度。二是要加强内部执法的审核监督。首先，在公安机关内部要理顺监督体制，调整法制、监察、督察、等部门执法监督工作中某些业务交叉，职能重叠或分散的缺陷以便于形成合力，增强监督成效，要以事前监督为主，辅之以事中的审核把关监督和事后的执法检查和行政救济，把经常性的执法检查和突击性检查监督相结合，把行政执法的各个环节都纳入到完整的内部执法监督体系中。其次，要增强审核监督部门的权威，近年来公安机关内部执法监督部门权威虽有提高，但权威性与决定权尚不足，必须赋予审核监督部门调查权与处分的实质性建议权，在监督中发现问题、解决问题。此外还应该健全行政执法责任制，切实实行错案责任追究制度，把公正执法的标准和要求落到实处。三是内部监督与外部监督相结合。公安机关内部监督还要与包括人大、检察机关、审判机关、党政机关、人民团体、新闻媒介等外部监督结合起来，构成一个完善的监督网络。按照依法治国和以德治国的要求，积极进行理论创新和体制创新，建立起能够适应时代要求的有效约束力、预防腐败的真正管用的反腐败监督机制。

（三）严格处罚程序，规范处罚行为。程序行政行为作为行政行为的一方面同样必须遵循行政法基本原则，即合法性与合理性原则。行政处罚程序是行政处罚的生命线。行政处罚法明确了行政处罚的操作要求和规程，不按此程序规定处罚，就有可能出现程序违法。行政处罚法规定不告知当事人陈述权和申辩权，行政处罚无效。但长期形成的重实体轻程序的思维定势在一定时期内较难扭转。要真正做到严格按处罚法办事，要害要解决熟悉问题，要熟悉到不按程序处罚，诉讼中要承担败诉的后果。

（四）树立法无明文规定不违法，法无明文禁止不处罚的理念。做到发现证据，及时固定和收集证据，同时对各种证据查证属实，才能作为定案的根据。认真做好事实部分的调查取证，提高证据的收集与不同证据的综合分析判定能力，使处罚的证据无懈可击。

公安行政执法的公正与否直接影响着公安机关的形象，决定了公安工作目标的实现，同时也左右着人们对国家法律制度、社会制度的信赖，这是一项艰巨而刻不容缓的任务。公正不能通过一种意志活动随意地创造出来，不仅需要理论的研究与讨论，重要的还是付诸于实践。