保障我国粮食安全肥料立法刻不容缓

古往今来,“粮乃安民重器,肥乃增粮根本”。所以,通过立法,来加强我国肥料生产、销售及使用管理,这不仅是我国保障国家粮食安全工程的重要任务之一,而且也是解决农业面源污染,减少农业碳排放,加强饮用水源安全管理的有效手段,更是维护农村社会稳定的重要基础。

改革开放以来,我国肥料产业迅猛发展,促进了我国农业生产能力大幅提高。截至目前,我国肥料年用量已达5200万吨(折纯)左右,居世界第一。同时,带动肥料产量也高居世界第一,产值达到2000多亿元。据有关专家研究,肥料对粮食增产的贡献率在50%左右。所以说,肥料对保障国家农业发展和粮食安全,发挥了不可替代的重要作用。

为此,党中央,国务院连续出台了一系列旨在加强肥料管理、生产、流通和使用的政策措施,对规范肥料生产流通秩序、确保肥料产品质量、提高农民科学施肥水平等方面发挥了积极作用。但是,政策毕竟不同于法律。由于我国目前肥料管理法律制度建设严重滞后于肥料行业的发展,致使当前肥料安全问题已到非立法方可达到有效治理的程度。

国安系于民,民安系于粮,粮安系于肥,肥安系于法。可以说,无法可依不能保证肥料安全,没有肥料安全就不能保障粮食安全,没有粮食安全就不能保持社会稳定,没有社会稳定就不能推动经济、社会的健康与和谐发展。

我们通过对河南省等国家粮食主产区肥料安全管理现状及问题,进行了分析和研究,非常紧迫地呼吁有关部门:加快肥料管理法规的出台。

一、当前我国肥料安全问题不容忽视

没有健康的土地,就没有粮食的安全。由于目前我国肥料产品原料来源日益多样化,施用肥料的安全性风险在不断地增大。由此造成的问题日益严重。

2003年湖北襄樊、宜昌两地有近60家企业以铺设道路、生产硫磺的废弃物为原料,制成所谓的“硫钙磷肥”,旌入农田后造成上万亩农田土壤严重板结,地力至今尚未复原。2008年江苏省如东县等地农民施用以农药厂废酸为原料生产的磷肥造成10万亩小麦、油菜死苗。河南周口莲花味精厂利用农产品下脚料生产的有机肥,PH值在3.5左右,2008年在河南驻马店酸性土壤上使用,造成万亩小麦酸烧苗大幅度减产。所有这些不仅给农民造成经济损失,也影响了我们的粮食安全。

由施肥带来的食品安全问题已越来越严重。“民以食为天,食以安为先”。长期以来,由于我们只关注施肥的增产效果,而对肥料安全性、适宜性问题,特别是肥料使用后对农产品、土壤和水体的安全性风险评价重视不够,缺乏相关的管理规范,造成我国目前由施肥带来的食品安全问题已越来越严重。

在尿素中添加脲酶抑制剂可以放慢氮素释放速度提高肥料利用率,是我国现行的缓释肥料生产工艺之一。苯二酚和双氰胺是国内外最常用的脲酶抑制剂,对苯二酚又称氢醌,在温度低于溶点(170.5℃)时,可升华而不分解,溶于热水,剧毒,吸入1克刺激呼吸道,引起耳鸣、恶心、呕吐、腹痛、虚脱,吸入5克可致死。双氰胺是合成三聚氰胺的原料,其毒性比三聚氰胺大100倍。上世纪60年代,日本土壤肥料界首先将双氰胺用作脲酶抑制剂,80年代被定为致癌化合物,之后日本停止研究。90年代,欧美也开始禁用。但目前我国仍在大量用于缓释肥料的生产。施用该种肥料,作物根系可直接吸收双氰胺,却长期积累在体内,人畜食用后,对健康的不利影响大、时间长。国内外一些权威专家指出,中国在相继发生“苏丹红事件”和“毒奶粉事件”等食品安全事故后,下一个食品安全事件是什么?很有可能就是由有毒肥料引发的“有毒粮食和有毒菜蓝子事件”。

二、肥料管理制度建设滞后

改革开放以来,我国肥料产业进入井喷式发展阶段,成为世界上最大的肥料市场。相比之下,肥料法制建设却显得严重滞后,至今没有出台一部与肥料有关的专业法,仅有的《肥料登记管理办法》也只是农业部的部门规章。而《农业法》和《农产品质量安全法》,对肥料登记许可制度也只是作了些许原则规定。

2008年国务院办公厅《关于印发农业部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》([2008]76号)规定,农业部“承担种子(种苗)审批和肥料、农药登记及监督管理相关工作”,但此文件缺乏具有可操作性的法规作支撑。我国肥料管理制度建设的滞后,给我国农业的发展带来了一系列负面问题。

(一)肥料管理政出多门、责权不明、监管缺位

制度建设滞后首先导致市场监管主体不明确。发改、财政、农业、工商、质检、工信、商务、环保、安监、海关等部门,依据各自领域法律法规开展肥料的监督管理工作,致使政出多门、职能交叉、责权不明、监管缺位、乱管滥罚、以罚代管等问题现象相对于其它行业更为严重。

其次,某些行业组织和肥料企业只从自身利益着想,不顾及农产品质量安全、生态环境安全和农民利益,联合起来公开抵制《农业法》和《农产品质量安全法》为把关肥料安全性、有效性和适宜性而确定的肥料登记等有关条款规定,干扰肥料管理。更有甚者,肥料国家标准的制修订被某个部门或企业左右,出台的某些标准条款缺乏科学性、公信力和可行性,导致我国肥料安全监督管理极为混乱,农民利益得不到维护。

(二)肥料市场秩序混乱、坑农害农伤农事件屡屡发生

由于我国肥料管理法律法规制度建设严重滞后,政出多门,导致肥料市场诚信缺乏,坑农害农伤农事件屡屡发生。很多肥料企业为扩大销售和影响,不仅以所谓的“纳米技术、生态技术、全营养元素、缓控释肥技术”等高科技概念欺骗误导农民,鱼目混珠,掺假制假贩假。而且,随意夸大效果或不真实的广告,在包装标识上大做文章,两元素复混肥说成三元素复混肥,肥料调理剂(硅肥)说成生态肥,三元复混肥说成缓控释肥。甚至一些不法分子利用工业废酸、废碱、炉渣等废弃物以及污泥和城市垃圾等,未经无害化处理就做成肥料。更为严重的是有些企业甚至将几十年前发达国家淘汰的肥料生产技术引入国内,将有害剧毒物质如聚氨酯、纯酸类树脂、聚烯烃类树脂、三聚氰胺、对苯二酚、双氰胺等作为肥料的原料或辅料,导致肥料市场秩序遭到严重破坏,由肥料问题引发的农民逐年升高,这不仅给广大农民造成重大经济损失,而且还严重危害了农村社会安定。

(三)肥料生产企业质量意识和安全意识淡漠

与河南莲花味精股份有限公司、银鸽集团生物技术有限公司、河南心连心肥业集团有限公司等5个肥料生产企业座谈中了解到,有些肥料企业的技术总监竟然不了解本企业生产的肥料是PH值3,5左右的酸性肥料,不能在酸性土壤上施用,并且抱怨说海南、广东、广西等南方酸性土壤省份不给这类肥料备案,影响了他们在这些地区的销售。另有一企业在会上就国家

肥料标准的技术指标讨价还价,认为养分含量规定不应该太绝对,还有的企业老总连质量保证体系、监测资质等法律法规都不了解。目前,大多数企业为追求更高的利润,夸大产品效果宣传,擅自修改标签,虚标有效养分含量,有效成分含量与登记批准内容不符,产品含量普遍不足。据河南肥料监测部门内部透露,2008年市场抽检的50个肥料产品,合格率不足40%,70%以上的肥料都加有激素添加剂,实在令人震惊。

(四)由于我国肥料管理法规的缺失,致使我国在国际双边贸易中,缺乏对等的谈判手段;致使我国在肥料国际贸易管理中,处于被动和劣势的地位。

三、应对措施

针对以上现状和问题,我们感到加快肥料立法刻不容缓,出台《肥料管理条例》已迫在眉睫。这是解决我国目前肥料管理中种种弊病的“治本之策”。

肥料管理法制化已是国际通行的做法。如美国、欧盟、加拿大、韩国、日本、印度、泰国、马来西亚,以及我国台湾地区,都颁布实施了专门的肥料管理法规,授权农业部门对肥料实施规范化制度化的管理。我国种子、农药、兽药和饲料等农业投入品也都出台了专门的管理法律法规,而作为最大的农业投入品的肥料,至今却没有专门的管理法规,这不能不说是一件令人十分遗憾和忧虑的事情。

为此,我们建议由国务院法制办会同农业等部门,按照国务院常委会议要求,加快制订和颁布《肥料管理条例》。

立足于保障国家粮食安全、农产品质量安全、生态环境安全,立足于保护农民利益,以下是《肥料管理条例》制订过程中必须关注的方面:切实加强肥料管理,坚决依法把好肥料登记审批关、安全生产质量关、市场监督秩序关、科学施用有效安全关和用后安全事故监测处置关。肥料立法的内容既要包括所有肥料的管理,又要明确牵头主管部门;既要将肥料的登记、生产、经营、使用和监督管理统一起来,也要建立自上而下垂直管理的监管机构。

我们坚信,如果肥料管理能够做到有法可依、有法必依、执法必严,肥料安全、有效、适用一定能得到保证;肥料使用结构将不断改善:肥料产品质量将不断提升;科学施肥技术将广泛推广应用。农民用上了“放心肥”和“合理肥”,这将为确保我国粮食安全和建立和谐社会,提供强有力的支撑。