构筑浙江水资源安全保障体系刻不容缓

浙江水资源安全吗？提出这一问题，好像有点杞人忧天。人们一般认为，浙江地处东南沿海，水网密布，雨量充沛，水资源安全问题根本用不着考虑，然而事实并非如此。研究表明，目前浙江正常年份的人均水资源量仅略高于严重缺水边缘标准。到2020年全省人均水资源量将降到严重缺水边缘警戒线之下。从当前看，浙江在水资源安全方面存在的突出问题是：人均水资源拥有量少、时空分布不均、水体污染等因素导致水资源供给危机；水资源需求结构不合理、水资源利用方式粗放、水资源利用效率低下等因素导致水资源需求危机。水资源供给的有限性和水资源需求的扩张性矛盾导致浙江水资源安全面临十分严峻的形势。

一、浙江水资源安全形势不容乐观

1．水资源总量丰富，但人均占有量较少，水资源数量时空分布不均。根据全省1956―2000年水资源量时间序列统计，浙江多年平均水资源总量为955.41亿m3，最丰年份为1973年，水资源量为1396.77亿m3，最枯年份是1978年，为479.05亿m3，最丰年份是最枯年份水资源量的2.91倍，水资源量年际分布极不均匀。浙江省按单位面积计算的多年平均水资源量为92万m3/km2，仅次于台湾、福建、广东，居全国第4位，耕地亩均水资源量约为全国平均值的1.9倍。但由于浙江人口密度高，人均水资源拥有量仅2100m3，比全国人均水资源拥有量约低100m3左右。按照人均水资源量2000m3为严重缺水边缘、人均1000m3为人类生存起码条件的国际标准，目前我省正常年份的人均水资源量仅略高于严重缺水边缘，到2020年人均水资源量将降到1940m3左右，已处于缺水警戒线之下，而枯水年份的人均水资源量更低。

2．水资源需求结构不合理，供求矛盾十分尖锐，“以供定用”特征明显。目前全省有水库3900余座，总库容约380亿m3；提水工程4.2万座，装机容量100万kW；引水工程5.6万座；地下水工程14万眼；此外，还有海水淡化、屋顶接水等工程。现有供水工程设计的年供水能力约235亿m3。2003年全省城镇水厂供水规模1350万m3/d，年供水总量27亿m3。除杭嘉湖地区外，大部分城市供水已由水库水源供水，全省70%左右的城市人口和重要工业用水由水利工程提供水资源保障，但随着全省水资源开发利用率的提高，开发利用难度越来越大。

2003年全省总用水量为205.98亿m3，其中农田灌溉用水98.65亿m3，占47.9%；林牧渔畜用水13.28亿m3，占6.5%，农业总用水量比例比往年有所降低，但仍达到54.3%；工业用水量为55.28亿m3，占26.8%；城镇公共用水量6.63亿m3，占3.2%；居民生活用水量为20.67亿m3，占10%（如计入城镇公共用水则占13.2%）；生态环境用水量11.47亿m3，占5.6%。总用水量中地下水用量为8.47亿m3，占总用水量的4.1%，其中承压水2.81亿m3。地下水用水量最大的是金华、台州、杭州、嘉兴4市，占到全省的69.6%。与发达国家的用水结构相比，我省用水结构明显不合理，农业用水比重偏高，占到总用水量的一半以上，而工业用水、城乡居民生活用水及生态环境用水所占比重较低。随着工业化、城市化进程的加快，工业用水、城乡居民生活用水和生态环境用水将大幅增加，农业、工业、居民生活与生态环境竞相用水的情况将进一步加剧，水资源供求的结构性矛盾直接制约着浙江经济社会的发展。

从供求状况看，浙江水资源呈现出明显的“以供定用”特征。全省资源型缺水、水质型缺水、工程型缺水同时并存，各地区水资源分布的不平衡性进一步加剧了水资源供求矛盾。部分地区因缺水问题进而导致地下水超采，杭嘉湖地区、宁波地区、温黄平原等地已出现局部地区地面沉降，其中嘉兴城区2003年累计最大沉降量达到860毫米，出现水问题“并发症”。

3．水资源过度利用，水资源利用方式粗放，用水效率低下。国际上通常认为，地表水资源利用率超过30%即会对生态环境造成影响，超过40%则会对生态环境造成严重影响，虽然在短期内可满足社会经济对水资源的需求，但从长远看，将引发一系列环境问题，使生态系统遭到破坏，水资源的安全受到威胁，水资源开发利用不可持续，并将严重影响经济社会的可持续发展。2003年我省平均水资源利用率为35.9%，其中，衢州、温州、丽水的水资源利用率在30%以下，金华利用率为32.8%，其余7个地区均高于40%，湖州、舟山利用率超过80%，嘉兴更高，达604.7%。即使是降水量正常水平的2001年，嘉兴、湖州的水资源利用率也远超过40%，绍兴、金华超过了30%。如按多年平均水资源量进行衡量，开发利用率约为22%。

在水资源被过度利用的同时，水资源利用方式粗放、用水效率低，用水浪费非常严重。2003年全省总耗水量为117.18亿m3，平均耗水率为56.9%，其中农田灌溉耗水量就占了62.7%，林牧渔畜耗水量占9.7%，工业耗水量占12.8%，城镇公共耗水量占2.8%，居民生活耗水量占10.3%，生态环境耗水量占1.7%。全省万元GDP用水量为219.2m3，每立方米水产出仅45.61元，折合成美元仅约5.5美元，而美国、德国、日本的每立方米水产出分别达到14.4、47.5、53.9美元。按照目前的供水能力及用水效率，2020年全省缺水量将达到125亿―141亿m3。

4．水资源污染严重，水资源质量安全问题突出。浙江省1981―2003年23年时间的环境库兹涅茨曲线的轨迹表明，随着人均收入水平的提高，废水排放量呈上升趋势，处于倒“U”型环境库兹涅茨曲线的上升阶段，与发达国家在工业化过程中的曲线轨迹相似。与发达国家不同的是：发达国家一般形态的环境库兹涅茨曲线在上升阶段是按照递减的速度上升的，而我省的环境库兹涅茨曲线在上升阶段则是按照递增的速度上升的。水域污染特别是平原河网和城市内河污染严重，出现水资源质量安全问题。杭嘉湖平原、宁绍平原、温黄平原、温瑞平原等省内水乡平原地区的水污染特别严重，水质基本为Ⅳ、Ⅴ类，有84％的河段不能满足功能要求。嘉兴等地甚至出现“水乡泽国无水喝”的状况。

二、构建浙江水资源安全保障体系迫在眉睫

我省水资源安全保障体系构建的目标是双重的，一是数量上的足额供给，即保证城乡居民生产、生活的用水需求和自然环境的生态用水需求；二是质量上的安全供给，即保证城乡居民特别是农村居民洁净水的供给，实现城乡供水一体化。但是要构建我省水资源安全保障体系，单从供给入手是远远不够的，必须有需求保障体系和贸易保障体系来配套。

（一）水资源供给保障体系

1．保护水生态，治理水土流失。水土流失的治理是保障水资源安全的基础，水源地的生态保护是保障水资源安全的关键。但是，生态保护具有很强的正外部性，如果没有激励机制，就会使保护者缺乏保护的积极性。况且，流域上游和水源保护区往往是相对欠发达地区。因此，建立水生态保护补偿制度，是保护水生态和区域经济协调发展的重要手段。在水生态保护的主体、水生态受益的主体及水生态保护的效果均容易量化的情况下，例如在跨流域、跨区域引水工程中，可以建立“谁受益，谁付费”和“谁保护，补偿谁”的市场补偿办法；在水生态的受益者主体不明确的情况下，如在生态公益林建设中，可以采取财政转移支付的办法向保护者提供补偿。

2．治理水污染，恢复水体功能。水质型缺水是我省水资源危机的重要方面，甚至是主要方面。整治水体污染是修复水生态的必由之路，也是增加我省水资源供给的主渠道。从源头控制看，浙江水环境保护应采取以下措施：一是严格实施达标排放与总量控制相结合的方针。即在坚持达标排放的同时，采取措施将排放指标分配或拍卖给流域内的企业或家庭，严格控制废水排放总量。二是严格实施污水减排与废水集中治理的方针。即在实施废水减排计划的同时，实施城市生活污水与园区工业污水的集中治理工程，实现废水治理的规模经济效果。

3．保护水域率，保证蓄水容量。根据统计资料，我省拥有6515平方公里的水域面积（占全省陆地面积的6.4%）。这是浙江地理的重要特征。但是，“以粮为纲”的产业政策导向，出现“向水域要耕地，向水域要粮食”的现象。如在20世纪六七十年代，嘉兴市的耕地面积竟出现递增的趋势。在加速推进城市化和工业化的进程中，有些地方又出现了“向水域要城区、向水域要园区”的现象。如绍兴市城区的河道由33条减少到16条。从全省范围看，目前水域占用现象也十分严重。必须尽快实施水域保护计划，保护水域率和水域面积，进而保证包括蓄水功能在内的水域综合功能。

4．转换水功能，保证洁净供水。水资源具有饮用、发电、灌溉、养殖、旅游等功能。建国以来，我省建设了一大批以发电功能为主的水库。这些水库在现代化建设中发挥了重要作用，但是随着经济社会的发展，饮用水的功能更加凸现，而可替代的发电技术又迅猛发展（如核电技术、风能技术等），因此，实施水库功能转换计划，将部分水库的水资源发电功能调整为饮用功能，是解决城乡居民饮用水需求的可行之策。解决这个问题，需要协调好两个关系：一是水利部门与电力部门之间的关系。二是供水区域与需水区域之间的关系。

5．海水淡化，增加新的水源。浙江沿海地区以资源性缺水为主，即自然淡水资源短缺。宁波、温州、台州等沿海地区，人均水资源量大部分低于国际公认的严重缺水标准（1000立方米），6个海岛县的人均水资源量大部分低于500立方米，处于极度缺水状态。从长远看，引水尚不能从根本上解决我省沿海地区水资源短缺的矛盾。根据我省水资源的现状和趋势，必须“造水”，利用浙江“海洋大省”的优势，实施海水淡化工程。而海水淡化技术的关键在于如何降低成本。从当前看，需要做好以下工作：第一，加快制订海水淡化技术的规划和发展战略；第二，设立海水淡化研究专项，加快关键技术的攻关力度；第三，加大扶持力度，为海水淡化技术及其产业的发展提供良好的政策环境；第四，鼓励社会各界力量介入海水淡化市场。

6．开发大气水，实施人工降雨。在特殊的干旱缺水时期，开发大气水，实施人工降雨工程，是缓解旱情的一条有效途径。关于大气水的开发，需要把握三点：第一，大气水的开发是在迫不得已的情况下采取的非常手段，是对水资源供给的一种补充，但不能作为主要供给手段。第二，开发大气水的关键问题是科技进步，要通过科技创新，降低大气水开发的成本。如果开发成本高于开发收益，就会使大气水开发得不偿失。第三，由于人们可以非竞争性、非排他性地享受人工降雨的效果，因而这种手段难以由市场提供，往往由政府作为公共产品来提供。

（二）水资源需求保障体系

1．引进和开发节水技术，提高水资源利用效率。我国的水资源危机不仅是“短缺危机”，也是“效率危机”。一方面，我国人均水资源拥有量只有世界平均水平的1/4；另一方面，我国每万元GDP的用水量是世界平均水平的4倍。我省的情况也大体如此。如何学习以色列等典型的缺水国家的用水与管水经验，引进和开发节水技术，提高单位水资源生产率，是短期内水资源供给增加有限情况下保障我省水资源安全的一条有效途径。

2．建立水价调节机制，遏制过度用水需求。水资源价格是影响水资源需求者用水数量的重要杠杆。“高价少用，低价多用”是需求定律在水资源领域的反映。从一定程度上讲，水资源的价格体现水资源的稀缺程度。随着时间的推移，水资源的稀缺性呈现加剧趋势，因此，水资源价格的上升是一个长期的走势。但是，水资源价格的调节机制并不是一味地提价，而要体现一些基本原则：基本生活用水和公共用水体现公平优先；生产性用水和享乐型生活用水体现效率优先；少用低价，多用加价；分质供水，分质定价；优质水高价，劣质水低价。

3．调整产业结构，转变经济增长方式。在水成为稀缺资源的背景下，要尽力压缩水资源密集型的产业，大力发展节水型的产业。要像重视劳动生产率一样，重视水资源生产率，促进产业结构的调整和优化升级。第一，进一步调整三大产业的用水比例。第二，进一步提高水资源的重复利用率。第三，进一步压缩水资源密集型的产业。

（三）水资源贸易保障体系

1．建立水权交易制度，优化配置水资源。水权制度建设是水资源管理制度改革的关键和核心。通过明晰水权，允许水权交易，可以形成反映水资源稀缺性的水权价格，使水资源配置到高效率的产业或区域。在“市场大省”的浙江，已经有了东阳、义乌两个县级市之间水权交易的成功范例，有条件在全国率先建立起规范的水权交易市场。为此，需要对初始水权在区域之间进行明确的界定，进而在区域内部将水权界定到用水户。这样，必然发生区域与区域之间、用水户与用水户之间的水权交易。由于我省有相对独立的水生态系统，实施这一制度的协调，主要局限于省域范围内，因而可以比较低的交易成本完成水权交易。

2．建立水污染权交易体制，优化水环境容量资源的配置。根据水环境容量，确定废水排放总量、分配废水排放指标、建立水污染权交易制度是一种行之有效的手段。上海市闵行区在水污染权交易制度的实践方面已有成功经验。实施排污权交易制度的3个环节：（1）确定废水排放总量。（2）分配排污许可证。（3）实施水权污染权交易。

3．树立虚拟水意识，进口虚拟水。虚拟水是指生产商品和服务所需要的水资源数量，是由伦敦大学亚非研究院的一位教授在20世纪90年代中期提出的新概念。例如，生产1公斤粮食需要用1000升水，这1000升水就是产品背后看不见的虚拟水。如果进口的虚拟水多于出口的虚拟水，那么就有虚拟水的净进口。为了缓解水资源短缺的状况，减轻我省水资源需求压力，可以鼓励进口虚拟水多的产品（如粮食），鼓励出口虚拟水少的产品，并限制出口虚拟水多的产品。

（作者单位：浙江大学）