领导干部引咎辞职制度刍议

【摘要】21世纪之初，我国逐步建立起现代意义上的领导干部引咎辞职制度，引咎辞职也由此成为政府对官员问责的重要方式之一。当前，我国领导干部引咎辞职制度的组织实施中存在责任不明、适用范围狭窄、缺乏后续管理等诸多问题，需要通过转变意识、加强自我约束、完善配套制度、健全法律法规等措施予以解决。

【关键词】领导干部 引咎辞职 问题 策略

我国引咎辞职制度自实施以来，在一定程度上推进了民主政治的发展，得到了各级领导干部、组织人事部门和社会公众的广泛支持，通过引咎辞职追究“有咎”领导干部责任的做法取得了良好的成效。

在中国领导干部引咎辞职具有悠久的历史渊源

领导干部引咎辞职制度是一种官员问责制。对于官员责任，我国古代先贤就曾经进行过许多阐述。《周礼》中认为，司徒的职责在于保息万民；《尚书》云：“百姓不亲，五品不训，则责司徒”，也就是要责难、问责司徒的失职；《韩诗外传》云：“群臣不正，人道不和，国多导则，人怨其上，则责之司徒”，也是指要问司徒的责；此外，《上述》、《尚术大传》、《孔子家语》等古书中多有问责司空的阐述，表明我国自古以来就有问责官员的意识和理论依据。

我国领导干部的引咎辞职制度具有十分悠久的历史渊源。据《史记》记载，早在2000多年前的春秋时期，晋国的一名典狱长李离在具体审判工作中能够执法如山、秉公执法，有次，李离在看过去他的手下审理的一件案件，发现这起案件是错判死刑的冤案，李离感到十分惶恐不安，脱下自己的官袍让卫兵将自己捆绑起来送到晋文公面前，并请求晋文公判处自己死刑。而晋文公认为那个错案是李离手下弄错的，所以不是李离的错。晋文公说服不了李离，李离说自己作为典狱长，享受了比下属要高的俸禄，下属做错事自己必须负责。晋文公说：“照你这么讲，下属犯罪，上司有责，难道连寡人也有罪了吗？”而李离始终认为他的手下造成了冤假错案，罪该处死，于是不顾晋文公和身边卫兵的阻拦自刎死于堂前。

在我国历史上，出现过像海瑞、包拯等一大批铁面无私、执法如山、不畏权贵的法官，但是像李离一样以身循法的事例确实不多见。李离的故事值得我们每一名执法者反思。但是，目前我国许多高官却无李离的半点风范，不仅下属失职之时推脱自己的责任，而且在自己因为工作的失误造成巨大损失之时仍然将过失和责任推脱在下属身上，而下属一旦做出一些工作上的成绩，就认为是自己领导有方，甚至直接将下属的功劳视为自己的功劳，这些当今时代“贪功诿过”的官员和李离敢于为下属的过错负责的精神形成鲜明对比。领导干部手中拥有人民赋予的权力，在行使权力的同时也必须切实对人民负责，“责任”二字重于泰山，为官者丝毫马虎不得，领导干部一旦做出违背民心民意的行为，只行使权力而不勇敢肩负责任，就会遭到人民的唾弃和抛弃。

引咎辞职制度成为当前我国官员问责的重要方式

虽然我国领导干部引咎辞职制度的历史渊源非常久远，但是现代意义上的领导干部引咎辞职制度则开始于1995年，是年，中共中央了《党政领导干部选拔任用工作条列》，首次建立了领导干部引咎辞职制度。随着我国干部人事制度改革的不断推进，领导干部引咎辞职制度不断得到完善。我国于2004年出台《党政领导干部引咎辞职暂行规定》，该“暂行规定”明确提出9种党政领导干部应当引咎辞职，并规定了辞职的程序。全国人大常委会于2005年通过的《公务员法》亦规定了引咎辞职制度，从此，我国开始通过法律途径规范领导干部引咎辞职制度，领导干部引咎辞职制度正式步入法制化轨道。

在相关制度和法律法规的推动下，我国领导干部引咎辞职制度于新世纪初期开始进入正式实施阶段。2002年年初，重庆市彭水县副县长蒋成谷主动向组织递交了申请并引咎辞职，原因是其在代管生产安全工作期间，彭水县于2002年7月、8月期间先后发生了两起重大的交通事故，共造成38人死亡，蒋成谷成为我国引咎辞职制度建立以来率先引咎辞职的领导干部之一。①蒋成谷的引咎辞职在当地甚至全国各地产生了较大影响，许多人认为引咎辞职制度已经开始正式实施，这样有利于对重大事故进行处理，同时也是干部人事制度改革、推进领导干部“能下”的有力举措，有利于增强领导干部的责任感。

2003年，刚刚就任北京市市长3个月的孟学农因为“非典”事件引咎辞职，孟学农后来于2007年复出担任陕西省省长，又因为2008年的山西省的重大溃坝事件而引咎辞职。2003年的“非典”危机中，除了孟学农之外，时任卫生部部长的张文康也被免职，“非典”事件的原因查明后，中国疾控中心主任李立明于2004年引咎辞职，由于同一件危机事件而同时免去两名正部级官员，在新中国的历史上非常罕见。②2004年，我国众多领导干部由于相关重大恶性事件而引咎辞职，引咎辞职一时间成为追究官员责任的重要方式之一。

在上述事件和引咎辞职相关制度、法律法规的推动下，我国各地开始对某些和重大安全事故通过“引咎辞职”的方式进行问责。2004年2月15日，浙江省海宁市某村由于村民焚烧纸张叠成的“元宝”而引发火灾，共造成40人在这场火灾中死亡。火灾事故后，浙江省委、省政府认为该次火灾事故反映了当地领导以及政府管理部门的工作中存在薄弱环节和相应问题，对迷信活动整治不力、对精神文明建设和综治工作责任不落实到位、农村文化建设薄弱等，为此，浙江省委、省政府按照调查得出的结果，依据相关的制度、法律法规对“2·15”火灾事故的责任领导进行了责任追究，海宁市市长张仁贵也因此引咎辞职。③2004年4月，因沱江特大污染事故造成十分恶劣影响，四川川化集团有限责任公司总裁谢木喜引咎辞职。2009年，内蒙古阿荣旗人民检察院检察长刘丽洁由于乘坐“豪车”问题而引咎辞职。相关部门调查认为，刘丽洁乘坐价值78万元“豪车”的行为违反了中央廉洁从政的要求。④

上述事件的处理，表明引咎辞职已经成为我国对官员责任进行追究的重要制度，引咎辞职制度从个案逐步走向了制度化、长效化、法制化的轨道。全国人大常委会于2005年审议通过、于2006年开始施行的《公务员法》明确规定：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。”《公务员法》的正式施行，使我国的领导干部引咎辞职制度步入法制化、规范化轨道，从而使引咎辞职制度具有明确法律依据，增强了引咎辞职制度的权威性、可行性、强制性。

完善领导干部引咎辞职制度是顺应民心民意的必然要求

引咎辞职，是指党政领导干部因为在工作上的严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任，不宜再担任现职，由本人主动提出辞去现任领导职务的行为。⑤随着我国经济社会的发展和改革的不断深入推进，加快政治行政体制改革的呼声越来越高，我们推进政治改革的重要一环就是建立对领导干部的责任追究制度，而引咎辞职制度在西方发达国家的政治管理中取得成功经验，在我国实施引咎辞职制度也有许多合理的因素。在西方国家的政治生活中，引咎辞职制度已经成为一种常见的现象，并且是和宪法政治紧密相连的重要制度。当前，我国已将引咎辞职制度通过《公务员法》等相关法律法规和党的政策、组织规则等予以实施，在引咎辞职的实施过程中还综合应用民主评议、民意测验等方法，推进干部工作的民主化进程，充分尊重广大人民群众和基层一线干部的意见建议。

健全完善领导干部引咎辞职制度是顺应民意的必然要求，是当前我国经济社会发展的必然要求，有利于树立党政部门的良好形象，有利于加强对领导干部的监督制约，有利于切实提升党政工作效能。组织所任命的领导干部，大多数是符合担任领导干部的要求的，但是由于领导干部也不可能是完人，其在具体的行使领导干部职权的过程中可能产生这样那样的偏差和失误，如果对造成巨大负面影响的领导干部不进行问责，必定影响党政机关的良好形象。国家施政产生相应偏差、失误造成重大损失，如果具体负责的领导不承担相应责任，党政部门就会失去人民群众的信任，认为是党和政府在包庇责任领导，长期持续下去就会影响我党执政的合法性和群众基础。近年来，我国党政机关领导、行政不作为而导致许多干部下马，由于对领导干部的监督制约不到位而导致的、重大安全事件时有发生，从而导致党政部门产生一定的信任危机，党政机关在社会公众中的形象受到了极大的负面影响。越是在这样的情形下，我们越发需要想方设法改善自身形象。引咎辞职制度的实施，是领导干部通过选择辞职维护党政部门良好形象的重要举措，能够有效恢复党政部门的信任，使得社会公众的不满情绪得到一定释放。同时，领导干部引咎辞职制度还有利于切实加强对领导干部的监督制约，让有问题的领导承担相应责任，警示和鼓励在位领导以对党和人民高度负责的精神履行好自身职责，提升党政工作效能。

我国领导干部引咎辞职制度存在的问题

领导干部引咎辞职制度在我国推进民主政治的过程中具有十分重要的功能作用，是一种对权力进行约束的制度安排，同时也是确保领导干部的责任真正得到落实的重要保障。然而，作为一种新兴的领导责任追究制度，领导干部引咎辞职制度在具体实施的过程中可能遇到来自各方面的阻挠，给引咎辞职制度的组织实施及其成效带来破坏，当前引咎辞职制度已经成为我国对领导干部进行责任追究的重要方式之一，但是其成效并不令人满意，还存在许多困难和问题需要解决，否则必定影响《公务员法》及其他相关引咎辞职制度的真正推行，有损我国法律制度、政治制度和领导干部在广大人民群众心目中良好的形象。西方发达国家由于有着法治和民主的政治土壤，所以领导干部的引咎辞职制度已经较为完善，并成为推进民主政治的重要举措。但是，我国因为受到传统的官本位等观念以及官僚作风的影响，加之社会公众监督体系和民众的监督意识落后，导致领导干部引咎辞职制度的作用发挥十分有限，在组织实施领导干部引咎辞职制度的过程中仍然存在一些问题。

具体而言，我国领导干部引咎辞职制度的组织实施中存在的问题主要有：第一，相关党政机关的权责划分不明，无法追究领导干部责任。有明确的权责划分，是追究领导干部责任的前提，在责任和权力划分不明的情形下，也就无法追究相关领导干部的责任。权责不分的具体方面主要体现在党政不分、党政机构设置不合理、缺乏党政领导的硬性个人负责制等方面；第二，党政领导干部引咎辞职制度的适用范围过于狭窄，我国《公务员法》及《党政领导干部辞职暂行规定》等相关的法律法规和规章、党纪规定了领导干部应该引咎辞职的具体情形，给引咎辞职制度的执行提供了较为明确的依据，然而，究竟何种情形属于领导干部的“咎”的问题，目前的相关规定不够明确、不够具体、缺乏可操作性，因此导致领导干部引咎辞职制度的适用范围极其有限，其范围仅仅局限于重特大安全事故以及严重违法违纪事件的责任追究，在领导干部的决策错误、决策失误而导致党和国家重大利益损失时如何追究责任，以及在用人失察、行政不作为等方面缺乏必要的责任追究制度；第三，在某些地区、极少数领导干部的引咎辞职异化为“有咎”的领导干部的“避风港”，甚至有人毫不客气地指出：“被引咎辞职的官员大部分低调复出，甚至许多领导干部反而得到升迁，引咎辞职成官员的‘带薪休假’，在民众中造成了极大危害。”⑥第四，缺乏领导干部引咎辞职的后续管理，我国大部分领导干部引咎辞职之后均保留公务员身份，并且有许多领导干部在引咎辞职不久之后复出为官，重新得到重用，和西方大部分发达国家领导干部引咎辞职之后必须退出公务员队伍的做法有较大差距，从而使引咎辞职制度丧失或者大大减小了“问责”官员的功能作用。

完善领导干部引咎辞职制度的建议

由于受到传统思维观念的强势影响，我国目前虽然通过法律法规以及党纪、规章等形式建立了党政领导干部引咎辞职制度，并且使引咎辞职制度成为对党政领导干部进行问责的重要方式之一。然而，领导干部引咎辞职制度作为一项十分复杂繁琐的系统性工程，其应有的作用无法在短期之内得到实现。

针对当前我国领导干部引咎辞职中存在的各种问题，笔者设想从如下几个方面完善领导干部引咎辞职制度：第一，在全体领导干部中着力加强思想政治教育，主动摈弃和现代政治制度不相适应的“官本位”意识，切实转变官员的执政意识，牢固树立为人民服务的宗旨意识、服务意识，同时，切实转变社会公众舆论的权责观、政治观，对领导干部行使权力的行为进行全方位、立体化监督；第二，着力提升领导干部的自我约束能力，更好地发挥道德约束、自我约束在党政权力中独特的功能作用，培养领导干部的社会责任感和道德良知；第三，健全完善领导干部引咎辞职的相关配套制度设计，包括：健全和完善明确的岗位责任制度，实现“职、权、责”的一致和统一，并正确处理好各种领导责任之间的关系问题；健全完善党政重大决策的社会公众参与机制体制，在重大决策的论证、执行等各程序均保证有社会公众的广泛参与、体现民意；从制度设计上解决引咎辞职领导干部的后续管理，并解决其后续出路问题，对造成特别重大损害的领导干部引咎辞职之后，须永久或者在较长时间内对其“复出”进行合理限制，推进引咎辞职领导干部的出路步入程序化、规范化轨道。第四，进一步健全法律法规推进领导干部引咎辞职制度的完善。当前我国的《公务员法》以及《行政监察法》等相关的法律法规对公务员引咎辞职制度进行了规定，但是当前法律的规定还不够健全、不够完善，为此，需要对引咎辞职的具体标准、批准主体、批准程序、后续管理等做出更为详细的规定，便于在实际操作中执行。

（作者为苏州大学副教授）

【注释】

①黄少非：“喜闻副县长引咎辞职”，《南方日报》，2003年4月8日。

②洪佳茗：“两起两落孟学农：任北京市长93天因非典引咎辞职”，《南都周刊》，2013年3月26日。

③柴骥程，傅丕毅：“浙江海宁‘2·15’特大火灾事故处理 市长引咎辞职”，《半月谈》，2004年第8期。

④汤计：“内蒙女检察长因豪车事件受处分并引咎辞职”，新华网，2009年12月20日。

⑤佘海军：“缘何官员‘引咎辞职’落实难”，中国共产党新闻网，2011年12月9日。

⑥“问责官员免职被指成‘带薪休假’”，《新京报》，2013年8月2日。

责编/丰家卫（实习）