高校财务预算“两张皮”现象的探讨

摘要:预算管理是高校最重要的管理方式,是财务管理的核心。目前高校一直编制两套预算,也就是常说的“两张皮”现象。

关键词:高校;部门预算;学校内部预算;两张皮

高校作为非赢利组织,预算管理是最重要的管理方式,是财务管理的核心,是确保高校教学、科研等各项目标实现的重要管理手段。2008年初,财政部下发了《关于加强预算管理的通知》,提出要深化预算管理制度改革,加强预算执行管理,实现预算管理的科学化、精细化。高校正面临着规模扩张,资金严重缺乏的紧张局面,越来越体会到科学化、精细化加强高校预算管理是提高财务管理水平,使资金使用效益最大化的有效途径。然而,从2002年财政部实行编制部门预算以来,高校一直编制两套预算:一是8月份开始编制上报教育、财政主管部门的次年综合预算(即:部门预算);二是学校根据本身能够掌握和控制的财力在上年底开始编制当年3-4月下达分配校内部门年度经费的学校内部预算。上报部门预算和学校内部预算从时间和金额上不一致,这就是 “两张皮”现象。若不及时解决这一问题,最后必将导致预算指标失控,核算监控失调,决算信息失真。本文认为造成预算“两张皮”现象有以下几点原因。

第一,高校管理层对部门预算编制的重视不够。长期以来,不少高校领导和职能部门认为部门预算编制只是财务部门的事情,编制部门预算仅仅是为了申请财政拨款。他们关心的是学校的内部预算,因为高校经费的划分和执行是通过学校的内部预算来控制的。

第二,财务管理模式不一致。目前的部门预算体制较多的考虑了上级财政管理的需要,实行的是“统一领导、集中管理”的模式,而高校实行的是“统一领导、分级管理”的财务管理模式。部门预算改革实质上是一种公共权力的再分配或调整的制度安排。这种改革是一种政府“收权”的形式,是将公共资金管理权限集中到财政部。这种集权管理与高校分散管理间产生了一定矛盾。一方面,部门预算要求高校必须作为一个整体,集中预算管理,严格执行部门预算;另一方而,高校随着校内管理体制改革的深入,财务管理和权力中心普遍下移给各院系实行分权管理。

第三,预算统计口径不一致。增强预算观念,严格预算执行,强化预算约束。通过建立和完善以定员定额管理为主的预算支出分配制度,实现财政资金公开、公正、公平分配的目标,最终建立符合公共财政框架要求的科学规范的预算支出管理体系。高校的预算是根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划,是年高校度内所要完成的事业计划和工作任务的货币表现。由于部门预算和学校内部预算的目的不同,导致编制预算的收入和支出统计口径不一致。

通过表1可以看到虽然部门预算和学校内部预算收入项目一致,但是对于“未纳入预算管理的非税收入”的范围有很大的区别。一是收入项目“函授夜大及短训班学费”和“考试考务费”在部门预算中是全部列入预算范围,而在学校内部预算中仅就二级单位上缴学校部分列入预算范围。二是收入项目“科研经费”是否全部列入部门预算的范围,还没有明确的规定,如果来源于行政事业单位的科研资金,在会计核算中列入纵向科研经费部分应属于财政拨款的二次分配,应不再列入部门预算的范围。而来源于企业或民间的科研资金,因未列入财政预算管理,应作为非税收入列入部门预算的收入范围。在学校的内部预算中,科研资金不管是来源于行政事业单位,还是来源于企业或民间组织,都按学校的管理制度按一定比例上缴学校,上缴学校部分才纳入学校内部预算的范围。不管是上报的部门预算还是学校的内部预算,都遵循收支平衡的原则。通过表1可知,部门参算的收入范围要大于学校内部预算的范围,因此部门预算的支出范围相应也大于学校内部预算的支出范围。

第四,部门预算预算科目的设置没有考虑高校的特点。首先,高校的两大中心工作是教学和科研,然而现行的部门预算对高校的这两大中心工作的经费支出不能独立体现,对于高校的最主要的经费支出―教育事业支出、科研事业支出情况没有给予应有反映。其次,现行部门预算的基本支出预算中的人员经费实行定员定额管理。然而,这部分定额只考虑了财政拨款补助经费,无法反映高校自筹经费补助经费。高校人员经费由财政补助和学校自筹经费补助两部分构成,而且学校自筹经费补助占全部人员经费很大比例,忽略了这一部分支出就无法正确反映基本支出的人员经费支出的实际消耗水平。部门预算科目的设置如果不考虑高校的实际特点,它实际上已经削弱了对高校经费预算管理的力度,导致预算编制和预算执行的背离和脱节。

通过对高校预算“两张皮”现象原因的分析,我们认为要消除这种预算“两张皮”的现象,不管是高校还是政府部门,要做的工作还有很多。高校要加强管理,完善机制,采用科学的方法编制预算,确保高校教学、科研等各项目标实现。同时政府部门应采取相应的对策,构建合理的预算体系,完善相关法规制度,同时充分考虑高校的特点,使部门预算更能满足高校预算管理的需要。

参考文献:

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2、王俊华.高校部门预算的编制对策与政策研究[J].巴间职教,2007(2).

3、王玉斌.完善收支预算管理 保障高校健康发展[J].会计之友,2009(2).

(作者单位:桂林理工大学)