我国通用航空发展政策梳理与分析

近年来，国家各个层级陆续出台了若干支持通航产业发展的政策。这些政策有的着眼宏观，有的着眼细节，对通用航空的发展影响各不相同。本文对这些政策进行了梳理和分析，希望有助于读者了解行业现实。

2009年以来，为促进我国通用航空快速发展，国务院、中央军委、国家各部委、民航局、地方政府等均陆续出台了一系列激励政策。这些政策大致可以分为三个层级，即国家、民航局和地方政府三层。

国家层面

国家层面的政策的出台方包括国务院、中央军委及国家各部委，涉及的范围比较大，一般比较抽象，其政策侧重宏观引导，着重于营造通航发展的外部环境。近年来，国家层面出台的主要政策如表1所示。

仔细分析国家层面出台的政策，可以发现，国家层面的政策对整个通航产业的发展具有很强的战略促进性。2010年国务院出台的《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》将通用航空制造业定为战略性新兴产业和“十二五”中长期重点发展产业，大大提升了通用航空的战略地位。以此为基础，2012年实施的《国务院关于促进民航业发展的若干意见》将通用航空定为战略性产业，并针对其发展制定了指导措施：在巩固传统工农林作业的基础上，推进通用航空制造业的发展，加强通用航空人才培养及机场建设，大力培育公务飞行、航空旅游等行业，使通用航空产业成为我国新的经济增长点并实现规模化发展。同样，2012年出台的《国家航空应急救援体系“十二五”建设规划》要求我国逐渐建立和完善通用航空应急救援体系，吸引社会资本共同开发市场潜力，充分发挥通用航空的社会公益性职能。2014年公布的《低空空域管理使用规定（试行）》则从空域分类划设、空域准入使用、飞行计划审批报备、相关服务保障、行业监管和违法违规飞行查处等方面出发，就未来我国真高1000米以下低空空域的管理和使用做出了详细、有实操性的规定，极大地提升了通用航空产业的吸引力。

民航局层面

民航局层面出台的政策是在国家层面政策的大框架下，根据我国通用航空的实际发展情况，制定出的更有针对性的行业政策，其政策更细化，更切中行业发展要害。近年来，民航局层面出台的主要政策如表2所示。

分析民航局出台的政策，可以发现，其是对国家层面政策的具体落实。如2010年国务院的《中国国民经济和社会发展第十二个五年规划》直接催生了民航局2011年出台的《中国民用航空发展第十二个五年规划》。2010年国务院的《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》则为2012年民航局出台的《通用航空发展专项资金管理暂行办法》提供了直接的政策支撑。此外，还有一些政策虽不是国家层面的政策催生，但其制定离不开国家政策的指导。

总体来说，民航局政策通常以行业监管、行业扶持和规范行业发展为核心，其目的是为了引导通用航空产业的健康发展。如2010年出台的《通用航空民用机场收费标准》对通用机场收费等进行了更细化的规定，这对规范行业收费，起到了一定作用。再如2012年出台的《通用航空发展专项资金管理暂行办法》，对于扶持行业发展起到了重要作用。另外，如2012年出台的《引进通用航空器管理暂行办法》简化了各地方政府和企业引进通用航空器的流程和手续；2013年实施的《关于加强公务航空管理和保障工作的若干意见》对于规范公务航空产业的发展意义重大。

此外，民航局的政策有时也突出了对民间资本的引导和鼓励。例如，2010年出台的《民航局关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，支持和鼓励民间资本进入到通用航空产业发展中去。

地方政府层面

地方政府出台的政策更突出区域性特征，主要包括与民航局签订的推进民航发展的会谈纪要及其他与通用航空相关的地方性政策。近年来，各地方政府层面出台的部分政策如表3所示。

分析地方政府出台的政策，可以发现，其一般依据当地的发展情况，解决当地的实际问题，具有可操作性高、适应性强的特点。2009年下发的《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》赋予了海南省“国际旅游岛”和“低空空域管理改革试点”的双重利好政策，随后海南省先后出台了《推进海南省通用航空产业发展工作方案》、《海南省鼓励民用航空业发展财政补贴办法>，大力支持在海南省发展私人飞行、公务航空、航空旅游、航空应急救援、海洋资源勘探、飞行员培训等业务。无独有偶，深圳市出台的通航政策也是依托于其经济发达、外企众多的实际情况。在深圳，海上石油作业、私人飞行、公务出行、航空旅游等航空作业和私人飞行需求与日俱增，这直接推动深圳市政府于2013年出台了《深圳市航空航天产业发展规划（2013-2020年）》，该规划将通用航空现代服务列为深圳市重点培育的领域，并要求加快形成深圳市的通用机场体系，壮大深圳市的通用航空产业链等。

总体而言，地方政府出台的相关政策一般需考虑区域制度环境、资源配置、行政管理等条件，并要努力实现通用航空与地方产业体系的融合发展。如：为推动首都经济增长方式转变，形成以现代服务业为主导的产业结构，提升城市国际竞争力，北京2011年实施了《北京市通用航空产业发展规划（2011-2020）》，注重发展通用航空生产研发、公务航空、运营服务、航空医疗救援、金融会展、运动休闲等服务产业。又如，湖南省株洲市在“长株潭”一体化发展和交通枢纽建设的大背景下，2013年出台了

未来政策需求

从上文可以看出，得益于各层面出台的促进政策，我国通用航空近些年保持了持续快速发展的态势。但要想将通用航空培育成新的经济增长点并实现规模化发展，未来仍需推出更多相关政策。

笔者对未来的政策发展也有几点建议，希望可以对行业发展有所启示。

一是制约我国通用航空发展的瓶颈之一仍是低空空域开放问题，尽管目前低空空域改革已经取得较大成果，不过要想充分激发通用航空市场活力，提高企业的积极性，还是应尽快出台开放的、可操作性更强的低空空域政策。

二是随着我国通用航空产业结构逐渐从传统工农业、飞行培训为主导向消费型、公共服务型为主导转变，扶持通用航空新兴业务及公共服务发展的政策应成为重点。

三是当前我国通用航空基础保障设施建设尚不能有效满足产业的快速发展需求，通用机场、FBO.FSS、MRO等非常缺乏，应加强政策扶持力度。

四是我国通用航空专业人才非常紧缺，其中，飞行员、机务人员等人力资源缺口较大，已成为我国通用航空规模化发展的障碍，因此大力支持人力资源建设的政策需要加快出台与实施。

五是我国通用航空仍处于产业初创期，产业运行的成本比较高，运营企业盈利能力较差，建议逐渐完善通用航空财税补贴政策，其中应重点关注通用机场建设与运营、通航飞行员培训、通用航空器引进、公共服务类作业等领域的补贴政策。