欧盟航空碳税及我国的应对策略

摘要 欧盟航空碳税自其产生以来，便争议不断。各方争论的焦点主要就是欧盟航空碳税域外管辖权是不是具有合法性，或者碳税的出台是一种贸易保护主义，是以环境保护为借口实际却是为了维护其贸易上的竞争优势。本文主要研究各国应对欧盟航空碳税的态度，采取的应对措施，并从中吸取各国的经验，给我国应对欧盟航空碳税提供一些意见。

关键词 EUETS 共同区别责任 对策

中图分类号：X322 文献标识码：A

随着世界经济发展与环境保护的矛盾日益尖锐，世界各国在反省中意识到只有谋求经济发展与环境的和谐统一，才是世界得到延续和发展的关键所在。2011年12月11日德班气候峰会结束，与会各方并没有达成什么实质性的环境保护协议。在这次会议上，欧盟代表确认从2012年1月1日起，欧盟都会将国际航空业纳入欧盟排放交易体系。欧盟单边征收航空碳排放费的这一法案，其出台过程引起了世界大多数国家的强烈反对，各个国家和国际组织都采取措施，以应对欧盟把国际航空运输纳入欧盟碳排放交易体系后对自己的不利影响。

一、EUETS产生背景及其内容

欧盟碳排放交易体系（下文简称EUETS）是欧盟气候政策的中心组成部分，它以限额交易为基础，提供了一种以最低经济成本实现减排的方式。它是世界上首个多国参与的排放交易体系，是欧盟为了实现《京都议定书》确立的二氧化碳减少排放的目标，而于2005年建立的气候政策体系。欧盟碳排放交易系统所覆盖范围包括12000多座电站、炼油厂、钢铁厂及其他工业设施，几乎占欧盟二氧化碳排放总量的一半，是全球最大的碳排放总量控制与交易体系。

“欧盟航空碳税”则是对于有航线飞经欧盟领域的航空公司也将同样适用欧盟规定的排放配额，每个航空公司2012年所获配额依其2010年排放量在欧盟的总排放量中所占的比例来定，此外航空公司2012年排放量上限将被设定为2004-2006年平均排放量的97%或2.13亿吨二氧化碳；而到2013年，民航业排放量上限将被进一步减少至2004-2006年平均排放量的95%或2.09亿吨二氧化碳。在2012年，85%的配额免费发放给各公司，其余部分以拍卖的方式出售。 如果没有买足配额，航空公司就要为每吨的额外排放支付100欧元的罚款，违规严重者也有可能导致停航或扣押飞机。

二、欧盟及其支持者对EUETS域外管辖权的解释

EUETS作为欧盟为了完成《京都议定书》确立的减少二氧化碳排放的目标而建立的碳排放交易体系，是为了保护环境而主动采取的减排措施，不是一种新型的变相的贸易壁垒。欧盟认为这种措施没有违反世界贸易组织（WTO）的规定，因为WTO关心的主要是在关税和非关税措施方面的非歧视待遇。即使航空碳税可以被认为是一种国内税费措施，但由于它平等适用于欧盟内外的所有航空公司，故不构成任何国际贸易法意义上的歧视待遇。所以欧盟航空碳税没有违反WTO的规定，没有违反相关的国际贸易法。

欧盟还声称将全球的4000多家航空公司强行纳入EUETS，也没有反国际法。因为被纳入EUETS的航空公司的飞机都是在欧盟境内有航线的，要求各家航空公司的飞机排放标准符合欧盟制定的碳排放标准，这不是将欧盟的内国法律强行域外适用。 被纳入EUETS的各家航空公司飞机的起飞和降落在欧盟境内的客观现实，构成了EUETS的属土管辖权。

三、美国对EUETS采取的应对手段

美国作为世界第一航空产业强国，针对欧盟将美国的航空公司强行纳入EUETS，美国方面反应极其强烈。美国为了维护其利益，减少因EUETS出现给其造成的巨大的成本负担，美国主要采取了下列几种措施：

1、积极。2009年12月，美国航空运输协会及其3个成员航空公司美国航空、大陆航空和联合航空向英国高等法院，控告英国通过立法，将欧盟的规定变成国内法，反对英国将大多数美国航空公司纳入欧盟碳排放交易系统。随后，欧洲法院的首席法律顾问作出初步裁决，称航空碳税完全符合国际法。

2、政府施压。美国政府在欧盟宣布将国际航空纳入EUETS后，对欧盟的做法软硬兼施。在多次公开场合批评欧盟单方面征收碳排放税同时，美国国务卿希拉里还专门致信欧盟委员会主席，强烈要求将美国航空公司豁免适用EUETS法案。

3、联合对抗。EUETS宣布实施后，美国多次参与反对“欧盟航空碳税”国际会议，无论是新德里会议还是莫斯科会议，或是在华盛顿召开的反对“航空碳税”的第三次国际会议，美国作为反对EUETS最有发言权的国家，都始终表示将继续强烈反对欧盟侵犯非欧盟国家、反对欧盟单方面将国际航空纳入其碳排放交易计划（EU ETS）。

4、立法保护。美国还寻求立法反对EUETS，美国参议院已经一致通过了一项议案，将保护美国的航空公司在飞经欧洲时，不用支付欧盟规定的碳排放税。此项议案禁止美国的航空公司遵守EUETS，并保证美国政府在美国航空公司因违反EUETS而被处罚的时候予以国家协助。

四、EUETS对中国的影响和我国的反应

我国作为一个发展中国家，经济的发展本就承担着巨大的压力。在全球金融危机的冲击下，我国的航空业依然保持在一个较高的增长率，这是十分困难的。由于我国航空业起步较晚，所以航空技术相对于其他航空强国差距十分明显，而且航空公司的运营成本也是极其高昂的。在这种情况下，EUETS将我国航空公司纳入其中，这对我国来航空产业来说冲击很大。

欧洲作为我国航空市场的主要运营地，而中国航空公司到达欧盟境内的航线正在快速增长，因此欧盟市场是不可放弃按照欧盟碳排放的征收方法，中国民航业仅2012 年一年将向欧盟支付约8 亿元，2020 年超过30亿元，9 年累计支出约176 亿元。 突如其来的巨大负担，将会使航空公司的正常利润锐减，最终将会导致成本附加给乘客，这对中国的航空产业是不可承受的。

鉴于EUETS带给我国航空产业一个前所未有的挑战，我国政府迅速作出反应：（1）我国、美国、俄罗斯、巴西、印度等主要大国，签署了反对将航空业纳入EUETS的声明或宣言，并与欧盟进行了部长级别的交涉。（2）中国航空运营公司抵制欧洲公司的客机买卖。比如中国航空运营商向空中客车公司订购的价值至少120亿美元的飞机订单已被阻止，此举旨在抗议欧盟的排放交易收费计划。（3）国务院授权中国民航局公告，在未经政府有关部门允许的情况下，各航空公司禁止提交碳排放数据，禁止参与欧盟碳排放交易体系。

但是我国对ETS法案的质疑并没有得到实质的进展，所以为了维护我国航空产业的利益仍需努力。

五、我国应对ETS的建议

（一）联合其他国家和航空组织共同。

即使美国航空运输协会及其运输公司的以失败告终，仍然是一项有力的对欧盟施压的武器。我们可以联合更多的国家和国际航空组织，要求欧盟法院对EUETS的合法性予以审查。

首先欧盟将国际航空运输纳入EUETS，对于在欧盟境内的航空公司的飞机排放的碳予以征收碳排放税我们还可以国家的属土管辖权理解，但是对于在欧盟境外排放的碳征税而是违反了1944 年《芝加哥公约》中明确规定的“航空原则”、“禁止对燃油征税”等国际法准则。其次中国作为一个发展中国家，欧盟以自己的碳排放标准要求中国的航空公司，这在事实上违背了《京都议定书》规定的发达国家和发展中国家在节能减排问题上的“共同但有区别”原则。

（二）协商达成控制航空碳排放的双边或全球性协议。

EUETS法案作为以环境保护为名义的法律，并不缺乏国际上的支持者。在这种情况，我们如果只是一味的抵制EUETS，会造成我国的国际声誉巨大损失。因此我们应该以中国作为一个发展中国家的客观事实为理由，无论是中国与欧盟的双边谈判还是全球性的航空碳排行放会议，我们都应该从两个方面争取：

1、要求欧盟给予资金和技术支持。京都议定书规定的清洁发展机制，参与该机制的附件一国家通过在非附件一缔约国（主要是发展中国家） 投资温室气体减排项目， 从而获得该项目产生的经核证的排放减少量以充抵其超出额度的排放量。由于发展中国家的减排成本远低于发达国家， 所以清洁发展机制能为附件一国家大大节省减排费用。 而EUETS将国际航空纳入后，实际上已经加重了我国在航空减排上的义务，理应给我国额外的资金和技术支持。

2、推迟中国参与EUETS时间。所有国家都有责任致力于应对气候变化等全球性环境问题，但是中国作为发展中国家承担责任应区别于发达国家，这是由中国的经济发展和技术水平决定的。我们可以协商将中国参与EUETS的时间延迟到一定年限，给予我国适当的过渡阶段。

（三）建立国内碳交易市场冲抵国外碳税。

欧盟航空碳排放交易系统明文指出，参与EUETS的各个国家的航空公司，如果所在国家有自己覆盖航空业的碳排放交易市场，那么这些航空公司就可以享有进出欧盟的豁免权，既不必提交本公司的碳排放数据，也不用强制参与欧盟的碳排放交易。例如澳大利亚、日本等国已经提出要将航空业纳入各自的碳交易市场。这样对于已经建立国内碳排放交易市场的国家来说，本国的航空公司就能够减少一定成本，不会因为欧盟的碳排放标准而承担更大的损失。

欧盟的上述规定实际是国际经济法中避免国际双重征税的表现。国际双重征税是指两个国家各自依据自己的税收管辖权按同一税种对同一纳税人的同一征税对象在同一征税期限内同时征税。如果中国航空公司在国内已经被征收了碳税，那么根据国际经济法的避免国际双重征税理论，中国的航空公司就不用强制参与EUETS，也不必提交碳排放数据。

我们应尽快在国内建立碳排放交易市场，以冲抵国外各种碳税带来的影响，这样既大幅降低航空公司成本，也能有效启动中国碳交易市场。但是值得注意的是自主成立碳排放交易市场是没有实际执行力和公信力的，所以政府主导的，以法律指令予以约束的碳排放交易市场，才是真正可以发挥作用的

ETS带给我国航空业巨大的冲击，这是挑战也是机遇。我们可以在压力下完成对航空技术的升级完善，但是为了我们的民族航空产业，还是需要采取必要的措施，去缓解我国立刻加入ETS带来的负担。我们可以采取诉讼，仲裁或谈判去争取必要的航空业发展时间，争取更好的技术。ETS毕竟是为了保护环境，应是一种全球性的保护环境的系统，但是应根据不同国家的发展状况，以发展中国家和不发达国家在不影响或少影响民族航空业的前提下，我们不能让ETS成为一种事实上的贸易壁垒。

（作者：南京财经大学法学院国际法学专业硕士研究生）

注释：

维基百科，自由的百科全书.http：///zh/欧盟排放交易体系。

兰花.欧盟航空减排贸易指令的国际法分析.北京理工大学学报（社会科学版）， 2012，14（03） .

许光县.论欧盟ETS法案对我国航空产业的启示.西北工业大学学报（社会科学版），2012，32（01）.

朱永旗.尽早建立国内碳交易市场冲抵国外碳税.中国经济导报，2011，3（26）.