外资利用中跨国污染转移现状及对策分析

摘 要:随着经济全球化、国际投资与国际贸易的蓬勃发展,一些高成本、高污染、高能耗的产业越来越多的由发达国家向发展中国家转移,严重破坏了发展中国家的生态环境与资源。从跨国污染转移的相关概念入手,在此基础上着力对我国在FDI利用中跨国污染转移的现状进行研究,借鉴国外经验,结合我国的国情提出预防和治理此问题的对策措施,从而为以后我国引资政策的制定和预防、治理外资利用中跨国污染转移问题提供借鉴意义,使我国环境与经济能够得到协调发展。

关键词:跨国污染转移;国际直接投资;环境污染;现状;对策

中图分类号:X50文献标识码:A文章编号:16723198(2009)22009302

1 跨国污染转移的相关概念

污染转移是指一定区域内的人类行为(作为或不作为)直接或间接的对该区域外的环境造成污染损害或将自己造成的环境污染的治理责任推给他人而使自己不承担或少承担污染治理责任的社会行为,其研究对象是两个或两个以上主体之间关于环境污染的产生、损害治理责任以及其他相互关系 。

污染转移多聚集在地区间的环境问题上,小到一个国家内部,大到国与国之间。比如,污染从城市转移到农村,从发达地区转移到欠发达地区,从发达国家转移到发展中国家,本文主要集中在国与国之间的污染转移方面。

2 我国在利用外资过程中所产生的跨国污染转移的现状

外商直接投资在我国经济发展中的作用是不可否认的,但是我们也应该清醒地认识到外商投资者的注意力主要集中在高污染、高耗能的密集型产业,并将已在本国淘汰的生产工艺、设备和技术等转移到我国,大大恶化了我国的生态环境。获取最大的利润是外商投资的主要动机,所以很多投资者更倾向于那些投资少、周期短、见效快的劳动密集型行业,而不会将资金投放入我国最需要发展的高新技术产业上。纵观我国近几年外商投资的行业结构情况,可以清晰地看到我国目前外商对我国第一产业的投资规模微乎其微,对第三产业的投资比重偏低,吸引的外资主要集中在第二产业,尤其是制造业部分(见图1)。2005年-2007年外资在制造业部分的实际投资额有所下降,分别为4245291万美元、4007671万美元、4086482万美元,但是其在外商直接投资总额中的比重仍然高居不下,分别占70.37%,63.60%和54.66%,均超过了总投资的一半。这种投资趋势与我国国内经济发展趋势相同,一起加剧了我国三产业的不平衡发展。在外商直接投资的第二产业中,对规模小、风险低的制造业较为青睐,而这些制造业主要集中在产业链最低端的加工工业,这严重制约了我国产业结构的优化升级并且消耗了我国大量的资源,严重污染了我国的生态环境。特别是其中的印染、化工、金属制造等行业,这些行业在生产过程中排放出大量的废水、废气和废渣,这对我国的水、大气等资源起到了巨大的破坏作用。

3 解决跨国污染转移应采取的措施

3.1 环境成本内在化

3.1.1 排污收费

我国现行的《环境保护法》第28条规定:排放污染物超过国家或地方规定的污染物排放标准的企业事业单位,依照国家规定缴纳超标污染费,并负责治理 。这说明我国现在实行的是超标准排污费制度,即只要企事业单位所排放的污染物在国家规定的范围内就可以无偿地使用环境和资源,这导致了我国环境质量的不断恶化。随着我国人口的激增和经济的高速发展,环境资源所承受的压力越来越大,仅仅是未超标污染物数量就已经很接近甚至超过了环境自身的净化能力。这时如果仅对超标污染物收费的话显然不能满足环境与经济可持续发展的要求,因此改革我国现行的超标排污收费制度势在必行。世界上很多发达国家诸如美国、荷兰、挪威它们采取的是排污收费、超标罚款并予以处罚的做法,这一成功经验值得我国借鉴。

3.1.2 构建环境税制度

环境税是指为了抑制利用环境物品的负外部性,国家向有关纳税义务人无偿征收的用于筹集环境治理和保护方面的税种 。征收环境税的目的是通过对环境资源的合理定价以减少在经济活动中污染物的排放,使环境污染的外部性问题内部化。构建环境税是一种双赢的经济手段,它通过对排污企业征收税款的方式不仅抑制了污染行为,而且增加了政府的财政收入。严格地说我国在征收环境税方面仍处于真空地带,虽然目前我国也存在一些与环境相关的税收,比如资源税、消费税、车辆购置税、城建维护税,但是我国制定这些税种的目的仅仅是为了调节企业间的收入差距,促进公平合理的竞争,并不是保护我国有限的资源环境,因而这并不是真正意义上的环境税。

随着我国环境的日益恶化、公众的环保意识逐渐增强和政府对可持续发展思想的不断深化,不论是中央还是地方都对采用征收环境税的方式来保护生态环境、降低污染产生了浓厚的兴趣。国家税务总局对征收环境税进行了专门的研究并提出了一个初步设想,将“费改税”,即将环境保护费、水资源费等11种收费并入资源税。这一提议只是对环境税征收制定的初步设想,具体内容有待细化。但是我们应该注意到由于排污收费是专项资金,主要用于保护环境、治理污染,如果把费改税后,排污收费资金就会大幅减少。

3.1.3 建立排污权交易制度

(1)完善法律,使排污交易政策法制化。

美国实施排污交易政策之所以成功一个最重要的因素就是有强大的法律支撑,有完善的法律作为保障,才可能使排污交易市场规范化。但我国目前还没有一部法律明文规定可以进行排污权交易。所以以立法的形式对排污交易活动的合法性和相关规则作出明确规定,无疑是我国排污交易制度形成的重中之重。

(2)发挥市场的主导作用。

从20世纪90年代初期开始,中国已经在16个城市开展过排污交易制度的试点工作,涉及的污染物包括水污染物、大气污染物等。而且这些排污交易试点确实取得了显著的社会、经济、环境效益。但是诸多排污交易尝试存在着一个共同的缺陷即:市场所发挥的作用极其微弱,大部分排污权交易都是由政府安排,带有浓厚的行政色彩,政府是此交易的主要推动者,因此我国并没有建立真正的排污交易市场。没有建立起市场,也就没有价格机制,所以交易结果的形成只能靠政府的行政安排。为了发挥市场的主导作用,培育独立的市场主体关键要理顺政府与企业之间的关系,培育能够独立参与竞争的企业。政府对经济的管理方式要尽快转变,由直接具体的干预转向间接的宏观调控。

3.2 政府的积极干预

(1)调整外商的投资结构,建立吸引外国直接投资的可持续发展之路。

改革开放30多年,我国吸引外国直接投资逐步增加,但是这些投资大部分集中在第二产业中的制造业。众所周知,很多污染密集型产业都从属于制造业,比如化工、印染、橡塑、电镀、造纸等。制造业不仅对环境污染尤为严重而且对资源消耗量也非常大。所以提高国外企业进入我国高耗能产业的门槛势在必行,努力将高污染、高耗能的企业彻底淘汰出局。我国应完善外资企业的审批制度,把危害我国生态环境的投资挡在国门之外。而且我国各级政府领导应该转变思想,纠正盲目追求外资数量和规模而忽视环境的做法,并把环境纳入考核各级领导政绩的重要因素,改变以“GDP为中心”的错误政绩观、发展观,逐步完善我国招商引资政策,使外商直接投资与可持续发展实现协调统一。

(2)积极参与贸易与环境问题的国际间合作。

随着我国经济地位与政治地位的提升,我国在国际上的作用越来越重要。作为最大的发展中国家我们应该积极参与国际贸易与环境问题的讨论,促成国际环境公约的签订,努力保护人类赖以生存的生态环境,作为国际规则的制定者要最大限度地保障发展中国家的利益,承担起我国的职责。我国积极参与贸易与环境的国际间合作应表现在以下几个方面:

①优先考虑发展中国家的实际情况。

发展中国家尤其是最不发达的国家经济发展极为落后,资金严重紧缺,在国际上的地位比较低,基本没有任何发言权,所以我们在贸易与环境协调过程中要优先考虑这些国家的需要和特殊性。每采取的一个措施都要考虑到这些国家的实际情况比如经济发展水平、技术水平和承受能力,并能够促进发展中国家的经济发展和社会进步。当发达国家向发展中国家进行直接投资时,要配套地向这些国家提供一些防治污染的设备、技术、资金、人才等方面的援助。

②与其他发展中国家进行合作。

尽管我国的国际地位不断提升,但一个国家的实力仍然是非常有限的,我们应该与其他发展中国家联合起来,特别是利用大国身份代表发展中国家在国际舞台上发言,为发展中国家争取更大的利益并监督发达国家履行国际公约的情况。

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