日本公务员制度改革述评

早在明治维新时期，日本就仿照普鲁士的官僚制度等欧美国家的文官制度建立起了近代官僚体系。二战结束后，在人民民主运动的推动和在美军占领当局的主持下，日本实行了大规模的社会改革，在此基础上，日本借鉴美国公务员制度，于1947年颁布《国家公务员法》，对公务员的考试、任用、晋升、工资、福利、进修、惩罚、退休等各项制度做了详细的规定，建立起现代公务员制度。

20世纪70年代，石油危机使西方国家经济发展中的滞涨局面进一步恶化，同时人口趋向老龄化，社会结构发生变化，福利制度逐步陷入困境，政府财政压力与赤字不断攀升。基于这些变化，公共部门面临着政府职能继续扩张、财政收入减少、社会保障开支继续扩大等问题。[1]在这种情况下，各国政府开始了以强调私营部门管理实践、重视顾客导向、加强产出控制等内容为主的新公共管理改革，以期建立能够适应新的科技革命和全球化所要求的反应迅速、廉洁高效的政府。日本也不例外。本文将从背景、内容、影响三个方面对在新公共管理运动背景下的日本公务员制度改革做出说明。

一、日本公务员制度改革的背景

1.西方传统的公务员制度面临着共同的挑战

在西方行政改革的大背景下，传统的公务员制度也面临着一系列挑战，这表现在以下几个方面：首先是功绩制原则受到挑战。为保障能力主义和功绩主义而制定的各种复杂和繁琐的规则以及以此为基础的各种评估，显得比能力和功绩更为重要，从而使形式超越了本质，手段代替了目的。其次是职业常任制受到挑战。职业常任制在事实上形成了公务员的终身雇佣制，使公务员失去了失业的危机感和努力工作的动力，增加了公务员队伍的惰性，降低了政府机构的灵活性。最后是政治中立制度受到挑战。在政治中立原则指导下的公共政策过程中，公务员不能参与政策制定，只能成为政策的被动执行者，其活动被限制在狭小的空间内，丧失了贴近实际政策需求、政策环境的优势。

日本公务员制度作为西方公务员制度的一部分，基本具有西方公务员制度的共性，即公开考试，择优录用，贯彻功绩原则；保持政治中立；实行职业常任；文官制度法制化，实行分类管理；注重职业道德等。上述西方传统公务员制度面临的挑战也是日本公务员制度在改革前所急需解决的问题。

2.日本公务员制度面临的挑战分析

除了与其他西方国家公务员制度存在共性之外，日本公务员制度还具有鲜明的本土特色，表现在：精英主义与后期晋升模式的并用；年功工资制和累积回报模式的结合；法治精神与人事惯例的互补；“大办公室”与非职阶制的联动等。[2]

概括来讲，日本公务员制度主要面临以下问题：首先是年功序列制度遭遇困境。这一制度一方面不利于激发公务员的积极性，另一方面也造成了行政过程的复杂和缓慢，同时还造成了行政机构的膨胀。其次是公务员任用制度造成了省厅之间的团体保护主义。在日本，人事院负责统一组织公务员资格考试，但是考试合格者是否录用、如何分配则由各用人省厅决定。这一任用制度容易造成公务员对其所属省厅的依附性和忠诚心，强化省厅间各自为政、纵向分割的局面。最后是公务员伦理道德失范，渎职、贪污等腐败问题滋生蔓延。

3.桥本内阁行政组织体制改革催发了日本公务员制度的变革

在此次行政组织体制改革中，桥本内阁将部级机构由22个一举减至13个，精简幅度超过40%；同时将各种承担公共服务职能的事业机构从行政组织体系中分离出去，改建为具有充分自主管理权的“独立行政法人”。此外，为与行政组织体制的改革相配合，对于行政运行的决策机制、综合协调机制、监督评价机制和政策咨询机制等也进行了重新构建。随着行政组织体制改革目标的实现，公务员制度的改革被提上了政府改革的议事日程。

二、日本公务员制度改革的内容

日本于上世纪末开始酝酿改革公务员制度，1997年本公务员制度调查会提出了《公务员制度调查会意见》，并于1999年的《有关公务员制度改革的基本方向的答复》中初步提出了公务员制度改革的设想。2001年3月27 日出台的《公务员制度改革框架》对改革的意义和基本方向做了详尽的规定。在此基础上，2001年12月25日小泉内阁通过了《公务员制度改革大纲》，这标志着日本公务员制度改革进入了实质性的阶段。此后，同本内阁于2007年4月24日通过了《关于公务员制度改革》。2008年6月6日通过的《国家公务员制度改革基本法》等配套法案，对公务员的任用、考核、工资、培训、考试、交流、福利、奖惩和再就业管理等方面的制度改革进行了具体设计。

改革的主要内容包括：

第一，设立对中高级公务员实行统一管理的内阁人事行政管理局。内阁人事行政管理局以总务省的人事局、行政管理局的基本职能为主，同时将人事院、财务省等部门的相关职能合并而成，由内阁秘书长兼任主管大臣。

第二，多途径引进多样化人才，提高公务员队伍的开放性与竞争活力。例如将现行的公务员Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ种考试废除，代之以“综合职考试”、“一般职考试”和“专门职考试”三种新的类型；同时，为吸引高学历人才、企事业管理人才和女性优秀人才加盟,还专门设立了“研究生录用考试”、“中层任职考试”和“女性挑战者考试”三种专门录用考试。

第三，引入新型公务员评价制度。新型考核评价制度由“能力评价”和“业绩评价”两个方面构成。“能力评价”是根据公务员履行岗位职责中的表现而对其基本素质和业务能力的认定，评价的主体主要是考核对象的监督者即上级直接领导。“业绩评价”是人事部门按照目标管理的原则，通过测量考核对象的主要业务目标实现程度而对其工作实绩做出的认定。考核评价的结果，将对公务员的任用产生直接影响。

第四，强化公务员培训制度。例如加大公务员海外研修的派遣力度，将派往国外著名大学、研究机构和政府机关长期进修人员多数量增加一倍，并允许成绩优秀者在外连续攻读博士学位等。

第五，设立“官民人才交流中心”，规范公务员的再就业活动。“官民人才交流中心”设置于内阁府中，由内阁秘书长直接领导。凡如年满50岁、或担任课长及以上职务的国家公务员，若希望退休(或提前退休)后到企业或公益事业机构再就职，均需在该中心登记，由中心对外统一推荐。

三、日本公务员制度改革的影响

日本公务员制度改革已于2009年4月正式启动，目前正按照既定的日程表向前推进。由于政党轮替等影响，改革能否取得预期效果尚不明晰。但是有关此次改革的争论自改革伊始就未曾终止过。目前来看，争论主要集中在以下几个方面：引入能力、成果主义与公务员职务特殊性的矛盾；对公务员评价制度的质疑以及由此有可能引起的人治问题；公务员制度改革与违背公民劳动基本权的争议；改革与敬业意识、集团意识等日本文化的冲突等。

尽管如此，日本公务员制度改革在一些重大问题上采取的思路和做法还是具有重要的启发和借鉴意义的。如何引进企业机制，给僵化沉闷的公共部门注入生机与活力，这是新公共管理改革以来很多国家和政府都在思考的问题。日本公务员制度改革在这方面提供了一个比较好的范例。尽管在改革方案中大量借鉴了企业人力资源管理与开发的理念，但在任用、考核、工资、培训等具体制度的设计中却对于引进企业经验采取了审慎的态度。在公共部门特殊的环境中引入企业管理理念与方法，实现高效行政，需要适度而审慎。

注释：

[1]牛昆仑.西方五国新公共管理改革研究[M].北京：中国人事出版社，2008：41

[2]郑励志.日本公务员制度与政治过程[M].上海：上海财经大学出版社，2000：370-392