财政:政策互搏

政府若以一己之力全面调整政策以扩内需,难免顾此失彼,且政策目标之间的冲突,又会抵消部分效果

《财经》记者 王长勇

“4万亿”经济刺激计划的资金,将主要来源于政府和国有银行

“摸着石头过河”,是中国改革开放30年的经验,也成为2008年中国政府宏观调控政策的写照:宏观调控的目标,从前两个季度的“防过热,防通胀”,到三季度的“保增长,控通胀”,再到四季度的“保增长,扩内需,调结构”;货币政策由从紧转为适度宽松,财政政策从稳健转为积极。

在林林总总的政策中,以“保增长”为纲的“4万亿”经济刺激计划及其配套政策,无疑是最激动人心的举措,也是2009年最大的看点。这项承载了民众太多期望的政策,能够取得多大的成效呢?

悬而未决的资金来源

兴奋过后,人们开始仔细推敲――“4万亿”的含金量究竟有多大?这笔资金从何而来?

截至目前,“4万亿”中能够确定的数额是,在2010年之前,中央政府承担其中的1.18万亿元;对其他资金缺口如何落实,只确定了原则,但无明确计划。中央政府的态度是,其他资金主要由地方政府配套和银行贷款解决。

此外,“4万亿”计划中已经落实的,是2008年四季度中央政府新增的1000亿元投资,其已于2008年11月底基本下达完毕。政府宣称,这1000亿元新增投资可带动社会投资4000亿元。

2009年伊始,中央政府决定,在全国人大审议批准2009年度财政预算之前,预先拨付资金用于中央投资项目,以保持投资进度不因预算审议程序而延迟。“保增长”的急迫心境可见一斑。

据悉,2009年中央政府决定赤字规模为5000亿元赤字,为落实扩张投资计划进行融资。同时,为了减轻地方政府配套资金缺口,考虑发行2600亿元左右国债转贷地方使用。另一考虑的方案是,由地方直接发债筹资。此外,中央政府要求国有商业银行,为“4万亿”投资项目提供信贷支持。

在地方政府方面,截至去年12月19日,共有18个省市公布了未来一至两年的投资计划,投资总规模超过25万亿元。

与此相对应,据国家发改委测算,中央政府提出的“4万亿”投资计划中,需各级地方政府配套1.25万亿元。但2009年和2010年,各级地方政府有能力承担的配套资金总计6200亿元,资金缺口总计5000亿元。可见,地方政府的25万亿元投资计划不免有画饼充饥之嫌。

总体而言,本次由中央政府主导的经济刺激计划,类似于亚洲金融危机前期,政府扩张国债项目投资拉动内需的政策,即“4万亿”经济刺激计划的资金,将主要来源于政府和国有银行。

众多经济学家预估,“4万亿”经济刺激计划将推动经济增长1.5个至3个百分点,但中国政府的期望则较为保守,认为这一计划将仅贡献1个百分点的增长;而1998年-2002年间,中国政府称,长期建设国债每年为经济增长贡献了1.5个至2个百分点。

“4万亿”计划的高调推出与保守估计相对照,反映出政府的矛盾心态――地方和其他配套资金的落实,投资与消费失衡的进一步恶化,以及计划施行中可能出现的意外等因素,都有可能使经济刺激计划打折扣。

不无冲突的政策效果

在货币政策和财政政策全面调整以扩张内需的同时,面对出口大幅下滑,中国政府提出了“稳定外需”的口号,也大幅调整了贸易政策。一个重要的举措是,自2008年下半年至今,政府先后四次调整出口商品退税率。

政府宣称,提高出口商品退税率的,主要是劳动密集型、技术含量和附加值高的产品。但实际提高出口退税的商品超过了4000多项。细查其中项目,许多难说不是“两高一资”(高能耗、高污染、资源性)行业产品,另有众多商品也难以归类到高技术含量和高附加值行列。

同时,政府取消了部分钢铁、化工、粮食产品的出口关税或特别出口关税,降低了铝材、化肥等产品的出口关税;暂停和调整了部分加工贸易限制类商品保证金台账实转政策;调整了加工贸易禁止类和限制类目录,将部分产品从禁止类目录和限制类目录中剔除。

中国贸易政策的调整,意味着自2003年开始的收紧加工贸易、优化出口商品结构、促进加工贸易转型升级、控制“两高一资”为导向的贸易政策,开始全面松动。

以上政策调整不容忽视的负面影响是,降低能源资源消耗和减少主要污染物排放的形势将更加严峻。国家发改委对2006年和2007年“十一五”规划实现情况的评估显示,单位国内生产总值能耗累计下降5.38个百分点,仅完成规划目标的26.9%;二氧化硫和化学需氧量排放总量,分别完成规划目标的32%和22%。“十一五”节能减排达标的警钟再起。

“4万亿”保增长计划和节能减排间的矛盾,已变得异常突出。2008年12月初,国家发改委公布了四季度新增投资带来的一系列成绩,比如,农村民生工程、医疗卫生、教育文化三个领域的建设,预计钢材消费约30万吨、水泥消费约100万吨;新增中央投资30亿元安排的民航项目,消耗钢材50万吨、水泥1000万吨,等等。

“4万亿”投资带来的钢材、水泥和铸铁等高耗能建材消费量的集中增长,给完成节能减排目标带来严峻挑战;而且这些“硬邦邦”的建材消费量的增加,与扩大居民消费、增加就业的政策目标相去甚远。

政府以刺激内需和外需并举,试图阻止经济下滑,结果顾此失彼。促进出口的政策未见显效,却消耗了财政刺激内需的财力和资源。2008年11月,中国出口下降2.2%,为七年来首次负增长。专家预计,出口负增长可能至少持续到今年上半年。在外需大幅萎缩的背景下,单纯依靠鼓励出口的政策为出口企业纾困,效果可能相当有限。

中国促进出口的政策难以扭转外部需求减少的影响,但对税收收入的减收效应立竿见影。财政部税政司分析认为,2008年8月1日起,提高纺织品服装等部分商品的出口退税率,使得10月出口退税同比增加265.36亿元;11月1日起再次提高出口退税率,使得在出口贸易额同比下降的情况下,11月出口退税仍然增长了15.1%。

而且,四次提高出口退税率,因基数因素影响,将拉低2009年上半年财政收入增幅。2008年10月,全国财政收入出现0.3%的负增长;11月的增速下降幅度继续扩大,比2007年同月下降3.1%。财政部数据显示,如果剔除非税收入中一次性增收因素,按同口径比较,11月全国和中央本级收入分别下降7.3%和15.8%。

因经济增速仍在减缓,今年前几个月,中国财政收入可能会出现罕见的连续月度负增长。2007年,中央政府债务率为22%,赤字率仅为0.8%。以此衡量,中国政府财政状况良好。因此,有学者建议,2009年中国政府的赤字空间很大,应发行1万多亿元的赤字国债刺激经济增长。

但中央政府的最终选择明显保守。据悉,中央政府2009年将发行不超过8000亿元的国债,用于落实“4万亿”经济刺激计划。做此抉择,显然是考虑到促进出口的政策,对财政减收的影响将陆续显现。

无法回避的民生难题

投资“画大饼”可以发挥想象力,但近年来政府的另一项承诺――增加民生支出,却不可能用“空头支票”兑现。

2008年初,政府曾承诺,在社会发展和改善民生方面,中国政府准备建立四个体系:义务教育的经费保障体系、覆盖城乡的医疗卫生服务体系、以廉租房和经济适用房为主的城市住房保障体系,以及以失业、社会最低生活保障、医疗等为主要内容的社会保障体系。

以上体系的建立,意味着政府要持续地投入资金。因民生支出占总支出比重较低,近年来财政在教育、医疗卫生、社会保障、就业等方面的支出数额增加有限,增幅却很高。但随着基数不断累加,以后保持民生支出高增长的难度日益加大。

而且,政府投资性支出随着项目的结束而终结,但大多数民生支出一旦开始,就会变成经常性支出,并且需要逐年增长。2009年初结束的全国财政工作会议,确定了2009年财政工作重点,“保障和改善民生”成为重点之一。

落实免除义务教育阶段学生学杂费政策,支持医药卫生体制改革,提高城乡低保补助水平,提高企业退休人员基本养老金水平等等,每一项政策背后,都需要相应的资金去实现。

2009年,政府全面调整政策以扩内需,但政府资源终究有限,不可能面面俱到;现实的选择是照顾重点的民生支出,同时采取措施,刺激、引导社会资金增加投资,包括调整税制、减少管制、开放垄断领域等。危机,或许是一些领域改革破冰的良机。■