我国出口退税政策将进入新一轮结构性调整周期

财政部和税务总局日前发出通知,自2010年7月15日起取消部分钢材、医药、化工产品、有色金属加工材料等商品的出口退税,总数达406种。此为2008年全球金融危机爆发以来我国商品出口退税率连续7次上调后,我国出口退税政策首次进行调整。总体而言,此次政策调整是基于当前国内外经济形势发生的变化做出正确选择,但必须认识到出口退税只是一项较小的政策,其影响范围和程度均不会很大。未来一个时期,我国出口退税政策将进入一个阶段性的结构性调整时期。

一、出口退税政策调整的历史特征

(一)出口退税政策多目标性

长期以来,出口退税政策的目标是围绕鼓励企业“出口创汇”而实施的。由于当时工业体系不健全,且比较落后,只能长期出口初级产品,依靠出卖资源换取外汇。我国生产工业品并不具有比较优势,出口成本较高。即便如此,仍然是采取了压低消费、鼓励出口的政策。因此,这一阶段的出口退税政策主要的目标是为了出口创汇。近年来,随着超额外汇储备的快速积累,使得出口创汇已经不再是出口退税的目标。而出口退税政策被逐步赋予了更多其他目标,主要包括,调节出口与经济增长、减轻政府财政压力、促进产业结构升级和出口结构优化、促进经济发展方式转型、减轻人民币升值压力、缓解全球经济失衡、减少国际贸易摩擦。上述目标包括了从1985年至今我国出口退税政策调整的历程中大部分依据,每次政策调整的依据虽然不尽相同,但基本都是基于多种考虑而形成的。

(二)出口退税政策的周期性

自1994年税制改革后,我国出口退税政策处于多次往复地变化之中,具有极为明显的周期性,而缺乏应有的连续性和稳定性。1994年实行新税制以来,1994年税制改革颁布《中华人民共和国增珠税暂行条例》规定出口货物一律使用零税率。由于国内经济形势、财政负担、税收征管能力等多方面原因,从1995年下半年开始连续两次大幅度地降低了出口退税率,平均退税率下调幅度8.34个百分点。1998年受到国内有效需求不足和亚洲金融危机影响,在1998―1999年先后8次提高退税率,平均退税率达到15.3%。2001―2003年出口退税新机制改革,又对部分出口货物提高了出口退税率,部分出口货物的增值税退税率已恢复到征税率水平。迫于经济形势和财政压力,2004年再次降低了出口货物退税率,平均退税率达到12.11%。2005―2007年,处于多种考虑,出口退税率大规模下调,并取消了对“高耗能、高污染和资源性”产品出口的退税。进入2008年下半年开始直到2010年6月为止,连续7次提高出口退税率,以拉动出口增长、稳就业、保增长。

二、此次调整出口退税政策的主要依据

(一)“保增长”压力缓解,为我国出口退税政策调整创造了条件

全球金融危机的爆发对我国出口造成严重冲击,到2009年1、2月降至谷底,其中2月份出口仅为649亿美元,同比下降25.7%。面对这一严峻形势,我国政府从2008年起接连7次提高部分出口商品的退税率,其中,2009年4月将退税商品范围从服装、纺织业扩大到轻工、钢铁、有色金属、石化和电子信息产品;时隔两个月,再次提高部分机电和钢铁制品以及玉米淀粉和酒精的出口退税率,一些行业退税率升至17%的最高点。在危机时期提高出口退税率,无疑对保增长、缓解出口企业经营压力具有积极作用。有关数据显示,2008年在国家将纺织品、服装等产品的出口退税率分别提高了2个和1个百分点后,纺织工业产品出口形势有所好转,2009年1月在工业出口下降了17.6%的情况下,纺织工业出口却基本与2008年持平,仅下降0.2%。今年以来,全球经济缓慢复苏也使得我国出口呈现快速回升的走势。海关数据显示,5月份进出口值同比增长48.4%,已经延续了7个月的恢复性增长,其中,出口增幅更是高达48.5%。保增长、稳出口的压力有所缓解为我国出口退税下行调整创造了基本条件。

(二)调整出口退税是确保实现“十一五”节能减排目标的一项重要举措

在应对危机的过程中,由于重化工项目多是资金密集型行业,对拉动投资的效果较为明显,各个地方纷纷上马此类项目。这使得当前的投资增长动力结构在很大程度上建立在重工业的基础上。“十一五”前4年全国单位国内生产总值能耗累计下降14.38%,但完成“十一五”降低20%左右的目标仍然十分艰巨。特别是今年一季度,电力、钢铁、有色、建材、石油化工、化工等6大高耗能行业加快增长,全国单位国内生产总值能耗上升3.2%,大大增加了后三个季度的工作压力。在今年5月初举行的全国节能减排工作电视电话会议上,国务院明确提出,要综合运用经济、法律、技术和必要的行政手段,抓好节能减排工作,确保实现“十一五”节能减排目标。因此,出口退税政策调整实际上是服从于确保实现“节能减排”任务的措施之一,是在外贸领域实现“节能减排”的具体体现。

(三)调整出口退税是促进加快经济发展方式转变的政策选择

此次取消出口退税的商品选择具有明显结构性特点。在406种商品中,“两高一资”品种占到30%左右,一些商品如氯硝丙烷、双氯酚等原先享受的出口退税率在13%或17%的水平,主要钢材出口品种调整前也在9%,此次全部取消退税,而纺织服装、机电产品等依旧维持原有出口退税政策不变,凸显出决策层加快产业结构调整、加快经济发展方式转变切实逼迫落后产能的实际淘汰退出,以行业的短期阵痛以换得行业长远供求局面改善的意图。

(四)调整出口退税是针对全球贸易保护主义形成的策略

进入危机以来,主要发达国家便开始或直接或间接地实行了贸易保护主义。发达国家甚至部分发展中国家对我国实施了更为苛刻的贸易保护主义措施,贸易摩擦日益严重。由于出口退税政策在贸易争端中容易授人以柄,因此,积极主动取消出口退税,有助于缓解贸易摩擦。另外,取消了对部分出口商品的退税,实际上将税收留在了国内,节约了财政资源。

三、需要正确认识出口退税政策调整的政策效果与未来的政策走势

从理论上,出口退税政策具有三大功能:调节出口;调节出口结构;促进国际贸易便利。从历史经验看,出口退税政策的效果总体上比较明显,但随着经济形势不断复杂,影响经济的因素不断增多,出口退税的政策效果出现了分化。数据分析表明,出口退税政策在调节出口量方面(包括经济增长、就业等方面)的功能不断减弱,而在调节出口结构(产业结构)方面的功能有所加强。在促进国际贸易便利方面的功能,一直是出口退税政策的最原始初衷,这使其核心的功能,但没有明显的指标可供刻画。总体来说,出口退税政策是一项比较小的政策,不应对其期望过高,或者具体而言,本次出口退税政策调整尽管方向是正确的,但必须要以其他政策和制度安排作为主要的力量,而出口退税政策只是处于一个配合的地位。

根据国际经验,世界各国和地区,为了增强本国出口产品的竞争力和促进国际贸易公平便利,普遍推行出口退税制度。其主要规律是:均规定对出口货物实施零税率,贯彻征多少、退多少的彻底退税原则。这可以避免对出口产品的重复征税,同时还可以降低出口企业的出口成本,提高本国产品在国际市场上的竞争力,促贸易的增长。无论是发达国家还是发展中国家,也无论其增值税规范程度如何,各国出口退税率都是于法定征收率相一致的,以最大限度地运用出口退税这一被WTO所允许的财政鼓励措施。零税率原则是国际通行的对出口实行税收中性原则,防止重复征税的重要的一项市场经济标准,各国不仅是实施零税率,而且没有出口退税指标的预算控制,即使少数国家有预算,也不限制出口退税指标。国际经验实际上为我国出口退税政策最终归宿,然而必须清楚的是,我国当前产业结构不合理,亟待升级,在这背景下,一步到位地推出“彻底退税”,与国际接轨是不顾国情的表现。

未来一个时期,我国出口退税政策将进入到一个结构性调整阶段。主要目标是,服从加快经济发展方式转变的大背景,对出口退税率进行结构性调整。具体而言,由于刚刚经历了一轮出口退税率的上升周期,大部分属于应该鼓励的行业的出口退税率早已达到“彻底退税”的水平,而主要的任务是瞄准“两高一资”、“落后产能”等行业取消出口退税,并逐步对出口退税率进行结构性调整,在这一阶段平均出口退税率将保持稳定或略有下滑。

(徐策,国家信息中心经济预测部,经济学博士。研究方向:宏观经济问题、固定资产投资、财政货币政策等)