社会转型期社会保障立法理念的思考

摘要：社会保障立法是我国社会转型时期的重要制度，社会转型中利益分配格局的变化将对其产生重要影响。社会转型期是法律创新的活跃时期，如何确立转型时期社会保障的立法理念，成为我国目前社会保障立法的重要问题。文章从三个方面展开探讨。

关键词：社会转型；社会保障；理念

一、社会转型时期利益调整的必要性

社会是由不同的要素、方面、部分或领域构成的。社会就是在各个成分之间相互联系、相互制约下实现运行与变迁。各个成分在变化发展过程中相互之间的关系协调、和谐就能促进社会整体的良性运行与发展；反之，则会给社会整体的运行与发展造成障碍。社会转型是指某一社会类型通过内部和外部因素的发展，在主客观上积累了一定值的变革条件，走向另一类型的过程。法律利益问题,特别是利益矛盾和冲突问题是文明社会的制度焦点,是人类设立制度的原点。有了利益矛盾和冲突,人类社会就有了协调这种矛盾冲突的客观需要,社会随之建立起新的利益分配机制或新的社会制度规范。“必须对各种利益冲突加以平衡从而不致使人类社会在无谓的利益纷争中毁灭，失去继续发展的可能。”

二、西方各国社会保障立法及其演变

西方工业化国家的社会保障立法最早可以追溯到英国的《济贫法》。十六七世纪英国早期的圈地运动将大量失去土地的农民驱向了城市，成为城市贫民和流浪者，成为当时社会不安定的因素。1843年英国政府又颁布了《新济贫法》，将保障公民的生存权作为社会的基本义务，相对于旧《济贫法》来讲是一大进步。第二次世界大战后是英国社会保障发展最快时期，著名的《贝弗里奇报告》将英国推向了世界福利国家之巅，但过高的福利标准和广泛的保障项目使福利国家不堪重负，对经济的负面影响加大了英国对社会保障改革的步伐。

美国政府认为在20世纪30年代没有比制定社会保障制度更能很好地解决经济危机和社会问题了。与欧洲大陆不同，美国社会保障的政治基础是有限政府与自由主义，经济基础是当时的经济大萧条和凯恩斯主义的盛行，其价值观强调自由民主。美国人认为，社会保障中，帮助者没有权利将自己信仰的东西强加于受助者，美国社会的价值观是基督教慈善家价值观、民主平等和个人主义。它极其信奉市场经济制度，在社会保障的规则制定上也极大地依赖市场的作用，政府对社会保障的干预程度较低。比起欧洲的福利国家，美国无论是社会援助计划，还是社会保障给付都控制在低水平上。

社会保障是为了解决工业化以来现代社会结构的变化而产生的对策性措施。由工业化国家的社会保障历史的变迁可以看出：社会保障与社会结构转型存在着内在的联系，工业革命以来社会结构转型的一些因素，像工业化大生产、市场经济、城市化等，直接导致了传统保障制度的更替与现代社会保障制度的产生。现代社会保障制度的发展与完善，亦与这些因素密不可分，但社会保障对社会结构的变动的作用绝非是被动的。工业化、市场化与城市化固然导致社会保障的产生，而社会保障制度的建立与发展也推动了社会转型。因此，从历史的角度看，无论哪一个国家，哪种制度，社会上总是存在老、弱、病、失业、灾害等需要救助的人，各国政府都把社会保障制度视为稳定社会的“安全网”、“减震器”。大量事实证明，经济性的贫困是导致社会动荡、反政府行为的重要因素。现代世界各国都把社会保障看做直接影响社会政治经济秩序的重要法律制度。所以，缩小贫富差距，使社会中生活困难群体的基本生活得到保证是目前社会转型成功和社会可持续发展的关键。因此，依我国现阶段特有的社会转型现状，确定适宜的社会保障立法理念，无论对制度本身，还是对社会进步都有积极的意义。

三、现阶段我国社会保障的立法理念

理念即思想与信念。法理念对于主体和现实都始终具有不可替代的指导性质；法理念是法或法系的精神企求与信仰，体现着人类在法上的要求与愿望，是法思想与法行为的终极关怀方向与基本评价标准。法理念是相关主体赋予法的，是相关主体内心确立并确信的，是人们关于法的崇高希望、精神支柱和信念依托。法理念的具体内容有：确认与规制的利益理念、协调与均衡的正义理念、自由与平等的人权理念等。社会保障法的理念是社会保障法或社会保障法体系的精神企求与信仰，体现着相关主体在社会保障法上的要求与愿望，是社会保障法思想与行为的持久关怀与基本评判标准。

社会保障的立法理念从最初制度的产生到制度的不断完善，其间经历了一个历史的变迁过程，从王权的恩赐到国家政府的义务，其发展彰显了社会的进步和人权的发展。我国现代社会保障制度是舶来品。因而，我国社会保障制度的立法理念在很大程度上具有了一般制度的共性即保障生存。然而，社会经济的发展为人权内容注入了丰富的内涵，起源于西方社会的保障制度随之也发生了变化，其内涵也有了相应发展，将社会成员的发展权也注入社会保障的理念之中。我们在讨论我国转型时期社会保障制度的立法时，应当避免陷入认识的误区和可能导致不良后果的政策取向。如借鉴国外经验不等于与国际接轨，利用民间力量和市场机制不等于政府可以走私有化路线，维护经济发展不等于只服从于经济增长，强调个人责任不等于政府可以推脱自己的责任。因此，稳妥而又有效的选择将是在根植现实国情的基础上走理性而又中和的道路，使社会保障成为全体国民走向共同富裕的重要途径，并在维护经济社会的持续、协调与和谐发展中实现自己的持续发展。因此，本文提出我国现阶段社会保障立法理念应包含以下内容：生存―发展―可持续发展。

首先，社会成员的生存是立法的基本定位。生存权是公民的基本权利，公民因不能维持最低生活而从国家和社会获得救助，是生存权的体现。公民因贫困而得到国家救助，可以看做是国家与公民之间的良性互动。公民是国家法律规定的纳税主体，此为公民的无偿性义务，而获得保障权也可以看做是这一义务的相应权利。生存权重新规范了个人与国家、社会弱者与强者、劳动者与剥削者的关系，开启了具有连带特征的人权新时代。综观世界各国的社会保障立法，其社会保障的水平都经历了从低到高的过程，各国的保障水平都以最低生活为保障起点，这也是第二次世界大战以后福利国家对社会保障反思的结果。国家所能提供的社会保障的限度是当一个人能依靠自己来供养本人及他的家庭时，国家保护就应当终止；在日本，一个人如果不是对社会有所贡献，就只能从社会得到最低的必需品，只有老年人和残废人才能在经济上依靠国家生活。生存权在我国社会保障中的具体体现就是最低生活保障制度，以制度的形式确立了公民的基本的权利。

其次，发展权是公民社会保障权利内涵的自然演进。发展权是一项人权，没有发展生存就不能持续，所有的基本权利和自由必然与生存权、不断提高生活水平相联系，就是与发展权相联系。发展权是1970年在斯特拉斯堡人权国际会议上提出的。整个20世纪70年代是发展权的形

成时期、80年代是逐步走向成熟的时期。具体而言，发展权包括经济、政治、社会、文化、生存五方面的内容。生存发展权是指有生命的自然人都有生存下去并不断发展自己的肉体和精神组织的权利，以及各国和各民族拥有在自己生存时空范围内发展本国和民族生存能力并提高生存质量的发展权利，是生存权发展进程必然演化出的一种权利。发展权主要是最低生活保障救助范围的扩大和标准的相对提高即将被救助人的能力发展作为参考因素，如就业培训、扶贫开发等。西方发达国家在进行社会保障制度改革别强调了对公民就业培训保障项目的发展，在各项保障项目资金标准的设计上都考虑到被保障人群的发展需要。我国在这方面还存在着较大的差距，保障标准的着眼点是维持生活的费用。当然，社会转型期我国还面临着许多困难，国家经济实力是达到这一目的的主要因素，因此，在我国还不可能一下子在全国范围展开，只能作为立法的指导思想规定在法律中，具体的实施由地方政府根据本地经济发展情况而定。

最后，可持续发展是社会保障各项制度设计的必然要求。可持续发展是中国跨世纪发展的重大战略选择。它是一种以自然界的持续发展为基础，以经济持续发展为任务，以社会持续发展为目标的新发展观。作为可持续发展战略的内在构成要求，社会保障可持续发展既属于经济可持续发展，但更主要的是属于社会可持续发展的范畴。国际经验表明，没有社会保障可持续发展，也就没有经济和社会持续发展。从法律角度而言，可持续发展不是一项权利，仅仅是20世纪70年代以来提出的一种新的人类社会发展方式，也是新的立法思路，是对传统立法中效率与公平基本价值取向的超越，是一种新的诠释，也是公平与效率的最佳契合点。之所以将社会保障立法与可持续发展联系起来，主要是因为西方国家多年的社会保障实践给了我们许多的启发。70年代后的经济萧条使人们考虑到，社会保障制度项目的增加和保障范围的扩大使得保障机构管理费用大增，导致了基金使用效率的逐步下降，企业负担加重，经济发展缓慢。所以，笔者认为社会保障立法应当考虑到制度的可持续性，将制度与国情结合。正如前西德总理艾哈德指出的：“在现代工业化国家，尽管经济政策很对头，但还需要采取社会政策去补充。反过来也可以这样说，每一样有效的社会福利措施都必须建立在适当的、不断增长的国民收入基础上，社会政策绝不能损害国民经济的生产率，即使间接地有所损害也不能与市场经济制度的原则背道而驰。”在我国，面临社会转轨的长期性，国家“未富先老”的现状，就更增加了社会保障制度设计的可持续实施性要求。

作者单位: 武汉理工大学上海政法学院

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