有关建立新型失地农民社会保障制度问题的探析

摘要:失地农民是指在国家经济建设和社会发展的过程中,由于城市化和工业化建设的用地而失去土地的农民。文章分析了当今中国建立新型失地农民社会保障制度的背景,在此基础上就现阶段如何建立新型失地农民社会保障制度和如何准确把握新型失地农民社会保障制度的几个基本原则问题进行了探讨,以期能有助于新型失地农民社会保障制度的构建。

关键词:失地农民;现状;新型社会保障制度

思考中国的农民问题,必须要有一个基本的立足点,即应该在什么样的层面来把握问题,是一个战略问题还是一个战术问题。唯其如此,才能对问题本身的性质和解决问题的方案具有一种清醒的自省和反思。农民问题,是中国的一个基本战略问题。本文重点讨论的是中国农民问题的一角,即中国失地农民之社会保障问题。

一、建立新型失地农民社会保障制度的背景

失地农民的社会保障问题是当前迫切需要解决的一个经济问题和关乎社会稳定和改革发展大局的社会问题。简言之,失地农民的社会保障问题是一个“大问题”。

(一)失地农民社会保障问题的重要性

在中国,保障失地农民利益特别是关注失地农民的生活、社会保障等民计民生问题,是全面建设小康、构建和谐社会的客观要求和题中之义。发展经济学经典理论认为,城市化是一个国家和地区社会经济由二元结构向一元化转型的过程。在这一过程中,农民城市化是其实质。长期以来,由于农民拥有稳定的土地使用权,来自于土地的收入成为农民最基本、最可靠的收入来源,是家庭保障的经济基础。而今,失去土地对于农民来说,意味着失去了饭碗。农民一旦失去了土地就意味着失业,由于受年龄、文化、技能等条件的限制,很难实现再就业,而是立即成为“务农无地、就业无岗、社保无份”的“三无”群体,由此出现“难就业、难创业、难保障、难发展”的“四难”窘状。

(二)失地农民现状中存在的问题

1、失地农民得到的补偿金过低。土地是失地农民对城市化和工业化建设的最大贡献,然而中国土地性质为国有土地和农村集体土地,而即使是农村集体土地也存在“国有化”现象。农村集体所有制土地,只是法律上虚置的主体,真正掌控和操纵的是政府,土地的征用、补偿,政府说了算,而农民始终无法改变和抗拒部分政府的征地补偿偏低的行为。这一过程没有很好地体现农民的市场主体地位。

2、失地农民对于补偿金的使用不合理。在土地补偿金使用中,很多农民把钱用来改善住房条件,消费需求高档化,婚、丧、嫁、娶排场化,生活质量得到了一时的改善,结果很短时间内把钱花的所剩无几,由于很难再有稳定的经济来源,便形成了“住的好房子、手中没票子、过的穷日子”局面,也就是出现了“上楼致贫”的现象,生活十分艰苦。

3、养老问题成为失地农民新的后顾之忧。在城乡分割的二元政策下,土地是国家赋予农民社会保障的载体。征地前,虽然土地收益不高,但收入稳定,农民的生活较有保障。同时,年事已高者在丧失劳动力后,依然可以靠家庭养老。农民失去土地后,传统的养老方式也失去了基础,加之又未纳入城市社保体系,养老也就失去了保障。失地农民的养老问题成为新的后顾之忧。

(三)建立新型失地农民社会保障制度的紧迫性

1、失地农民失地又失权,失地农民渴望社会保障。在城市化进程中,土地无疑是失地农民对城市化的巨大贡献,但是目前失地农民的补偿安置制度和部分地方政府在解决失地农民问题上的“不作为”,使得失地农民的权益被侵蚀。中国的失地农民主要是从20世纪90年代初开始大量出现的。据预测,到2030年中国还将会有7000万-8000万的失地农民。长期以来,由于失地安置不当导致的部分失地农民成为“三无”群体,广大失地农民渴望社会保障。

2、现今因农民失地而导致的社会矛盾越来越突出。来自国土资源部2007年提供的数字显示:2002年上半年群众反映征地纠纷、违法占地问题,占接待部门受理总量的73%;其中40%的上访人诉说的是征地纠纷问题,这里面又有87%反映的是征地补偿安置问题。据统计,在全国各地的土地上访案件中,有70%以上是因征地引发的,而且这种上访具有明显的群体性、组织性、对抗性和持久性。与此同时,解决这类问题因时间跨度大、政策变化快、历史遗留问题多等消耗了政府的大量工作精力。

二、建立新型失地农民社会保障制度应把握的基本原则

农民是因为有土地才叫农民,拥有土地是农民与社会其他人群相区别的一个重要特征,也是农村家庭的核心秉性。要从根本上解决失地农民问题,必须坚持“以人为本”,构建补偿、就业、社会保障“三位一体”的失地农民利益保障体系。

(一)改革和完善土地征用制度,以土地的市场价值为依据,给予农民公平合理的补偿

贯彻落实《土地法》,严格控制农用土地的被征用。按照“保障农民权益,控制征地规模”的原则,改革征地制度,完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地,征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制,及时给予农民合理补偿。

(二)坚持就业优先原则,改变传统安置方式

坚持把就业放在首位,实行积极的就业促进政策。按照“市场引导就业、培训促进就业、社会帮助就业、政府扶持就业、个人自主择业”的思路,加大组织领导、宣传引导和就业服务力度,帮助失地农民实现再就业。政府应制定积极有效的就业政策,在促进就业的前提下,辅之以必要的社会保障手段,遵循“以土地换保障”的原则,帮助失地农民中年龄较大、文化较低的就业特困群体,解除他们的后顾之忧。

(三)以政府为主导,构建具有时效性和实效性的失地农民社会保障体系,同时失地农民社会保障制度,必须坚持低水平、广覆盖的原则

应逐步扩大失地农民享受社会保障的范围和逐渐放松失地农民享受较低水平社会保障的权限。随着城市化的发展,失地农民将会逐步成为城市居民,虽说现在户籍制度已经没有什么实质性的意义,但还是应当为失地农民转变户籍性质,由农村户口转为非农村户口。在建立失地农民社会保障的具体措施中,必须注意与城市社会保障体制的对接,因为在经济发展到一定程度的时候,必定会建立城乡一体的社会保障制度。

三、对新型失地农民社会保障制度的期望

城市化建设和工业化进程中的失地现象已引起了党中央、国务院的高度重视。2004年的国务院关于农民增收问题的1号文件又进一步强调了要妥善安置失地农民,并为他们提供社会保障。十七届三中全会文件指出,“健全农村社会保障体系,……,加快健全农村社会保障体系。做好被征地农民社会保障,做到先保后征,使被征地农民基本生活长期有保障。”中央政府的举措如此之大,中国失地农民的社会保障建设焉能不兴?

城市化是解决中国“三农”问题的根本出路,政府在推进城市化过程中,需要不断调整自身的决策方式,充分保障农民的合法权利,通过城市化、工业化带动农民致富,缩小城乡差距。总之,失地农民的社会保障之路,任重而道远。

参考文献:

1、陈亚东.失地农民社会保障制度研究――以重庆为例[M].人民出版社,2008.

2、沙连香.社会心理学[M].中国人民大学出版社,2002.

3、温铁军.解构现代化:温铁军演讲录[M].广东人民出版社,2004.

4、徐勇等.中国农村与农民问题前沿研究[M].经济科学出版社,2009.

5、叶剑平等.中国农村土地产权制度研究[M].中国农业出版社,2000.

6、张靖,张凤荣等.失地农民社会保障体系初探[J].观察与思考,2005(2).

(作者单位:郑州大学公共管理学院)