我国地方政府债务风险问题的研究

【摘要】

本文分析了我国地方政府债务风险现状，提出地方政府规避债务风险的几点建议：1、改革和完善相关体制；2、地方政府债务管理体系及风险意识需加强；3、修订完善相关法律法规，加强债务法制化管理。

【关键词】

地方政府债务；债务风险；风险规避

随着欧美等发达国家政府债务危机的相继爆发，世界各国开始密切关注本国政府债务情况，并就加强政府债务管理采取了各种危机防范和化解措施。而我国近年来为支持经济快速发展，实施“双松”政策，虽在一定程度上有效拉动国内投资，促进了就业和经济增长，但受此影响，地方政府债务规模不断膨胀，有关债务的数据众说纷纭。因此，积极寻求解决我国地方政府债务问题的出路需早日提上议程。

一、我国地方政府债务风险现状

1、地方政府债务形式

地方政府债务，是指地方政府以政府名义对外举借或担保举借的债务，即地方政府负有清偿责任的金融性债务。1 地方政府债务可分为不同种类，目前大多数国家都使用世界银行专家汉娜・波拉克瓦的矩阵分类法，把政府债务分为两大类：直接债务和或有债务。直接债务和或有债务又可根据债务风险进一步划分为显性债务和隐性债务。显性债务是法律或合同规定、认可的债务；隐性债务是政府因公众压力而承担的道义上的义务。

具体到我国的实际情况，地方政府债务可以有两种分类。按债权人角度将地方政府债务分为四类：一是上级政府的外债转贷、国债转贷和农业综合开发借款；二是银行贷款；三是公开发行的债券；四是对工程建设、行政事业单位职工和社会公众的欠款。从债务人角度可将地方政府债务分为财政、社会保障、科教文化、医疗卫生、国土资源等几乎所有政府部门的债务。2

2、地方政府债务规模

由于目前关于地方政府债务规模的统计口径不统一，官方数据不明确且缺乏，因此，本文仅对政府部门研究报告、期刊杂志、网络信息所提供的一些数据进行整理，就地方政府债务规模情况进行了初步估算。

1994年以来，我国财税体制改革有力地缓解了中央财政紧张的老问题，但地方政府过度举债的新问题却逐步显现。我国对地方政府债务规模的估计最早始于2004年，国务院发展研究中心宏观经济部地方债务课题组报告《关于中国的地方债务问题及其对策思考》的统计显示，2004年地方政府债务至少在1万亿以上。若加上全国市县乡三级地方政府的债务粗略估计将达到2.5万亿左右。

2007年财政部财政科学研究所对地方政府债务进行了测算，结果为2007年我国地方债务总余额达到了41159亿元。特别要提到在当年地区抽样调查中陕西省债务总额达到1272亿元，相当于其当年GDP的23.2%，其中，直接债务886亿元，占债务总额的69.7%；担保债务345亿元，占债务总额的27.1%；政策性挂账约40亿元，占债务总额的3.2%。3

2009年一些调研报告对我国地方政府债务规模进行了估计。其中，高盛报告估计，截至2009年底政府总负债为15.7万亿，约占2009年GDP的48%。安邦集团研究报告估计，2009年末地方负债总额至少达到7.43万亿。中金公司研究报告估计，2009年末地方政府融资平台贷款余额约为7.2万亿，其中，2009年净新增约3万亿。此外，上海申银万国研究报告估计，我国地方省级层面的政府债务2009年末大约在9.5万亿左右。2010年6月23日在第十一届全国人民代表大会《关于2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中审计署抽样调查了18个省、16个市和36个县本级截至2009年底，政府性债务余额合计2.79万亿。但是，2008年世界金融危机爆发，我国实施了适度宽松的货币政策和积极的财政政策，地方政府的借款急剧增加，与2007年政府债务余额4万亿相比，2009年毫无增加，审计署的这一数据实不可信。4 因此，选取10万亿这一数据较为恰当。

2011年审计署对31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市本级及所属市（地、州、盟、区）、县（市、区、旗）三级地方政府债务情况进行了全面审计。报告显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元5 。

此外，中央政府在 2009 年、2010 年连续两年每年 2000 亿元地方债，2011年地方债近 1800 亿，并于 2011年10月批准上海、浙江、广东和深圳开展地方政府自行发债试点，这进一步激励了地方政府的举债行为。6 尽管目前债务风险可控，但我们要看到地方政府债务规模呈直线攀升态势。为此，必须提前做好防范措施，将其控制在安全范围内。

3、地方政府债务的特点

（1）规模庞大、增长迅速。近年来，各级政府债务普遍增加较快，呈整体扩张态势，从上文中我们可以清楚地看到，政府债务规模2004年约为2.5万亿，2007年约4万亿，2009年约10万亿是2004年的4倍，2007年的2.5倍。2010年之后的债务规模更是逐年增加，可见其增长速度是非常惊人的。

（2）偿债能力低，违约率高。负债运行的县乡基层政府一般经济基础薄弱，还债缺乏经济支撑。一方面，各种达标升级、形象工程导致债务持续增长；另一方面，因为债务不能按期偿还，本息不断堆积，导致市场融资能力下降，还债能力日益恶化。地方债务资金使用与管理的混乱，也弱化了财政偿债能力。

（3）隐蔽性强，债务主体多元化。各级政府在举债问题上大都巧借名目，遮遮掩掩，加上缺乏必要的信息披露机制故透明度极差。审计结果中有大量监管之外的隐性债务尚未统计在内，这些隐性债务缺乏相应监管，风险处于失控状态，一旦出现问题则仍需地方财政买单。7 此外，我国地方政府主要是以借款、担保、挂帐等形式向各种融资平台借款，借款形式多样化。很多政府部门都有举债的权利，造成多头管理，债务不清，难以监管的混乱局面。

二、地方政府规避债务风险的几点建议

1、改革和完善相关体制

虽然自1994年分税制改革以来，我国财政收入有了很大的提高，但相对来说，中央集中了绝大部分的财权，却下放了太多事权，致使地方政府财权萎缩，事权膨胀，财政收支矛盾激化。因此，要继续深化分税制改革，在合理划分中央与地方间财权和事权基础上，完善地方税收体系，培养稳定的地方财源。与此同时，推进投融资体制改革。加快培育地方政府投资主体，建立健全政府投资的责任追究制度和权力制衡机制，加强政府投资项目的跟踪协调管理，建立债务纠错及问责机制。此外，深化行政管理体制改革，加快转变政府职能，创新干部考核机制，充分发挥绩效考核的导向和激励约束作用，从源头上防范债务危机的发生。

2、地方政府债务管理体系及风险意识需加强

加强地方政府债务管理体系及风险意识，一是要建立“权―责―利”与“借―用―还”相统一的债务管理体制；二是严格管理举债审批；三是从严控制地方政府债务规模，如规定地方政府债务占GDP的比重；四是加强政府性债务归口管理，配备专门的机构和管理人员制定政府性债务会计核算制度，夯实债务管理基础；第五，建立有效的地方政府债务风险预警系统，跟踪、监控地方政府经济运行情况，预测并评估风险等级，及时发出债务危机信号，指导地方政府采取适当的措施，化解地方政府债务危机；六是限定政府担保行为，包括担保资格、担保范围和担保资金等；七是及时披露与债务相关的信息，便于各方对其进行监督。

3、修订完善相关法律法规，加强债务法制化管理

以法律确认地方政府举债权是实现对地方政府债务制度约束力最有效的措施。为此，中央政府应加快地方政府债务管理法律法规建设，使其管理有法可依。改革《预算法》，赋予地方政府法定举债权，允许其公开、规范地发债，以市场化手段约束地方政府举债行为。同时，预算法要明确规定地方政府债务需纳入预算编制，严格编制债务预算、决算、向人大报告和社会公众披露，以增加透明度。8

修改《担保法》强化地方政府担保的法律责任，允许政府有条件地为其债务进行担保，并对担保条件、原则、程序、方式等加以严格限定；同时，在《财政违法行为处罚处分条例》中，加大对地方政府违规担保的处罚力度，增加对地方政府违规担保行为造成损害的民事赔偿责任的追究力度等。

总之，由于统计口径和数据缺失等原因，地方政府债务的实际情况无法得到全面揭示。因此，地方政府债务风险研究具有很大的挑战性。希望本文能够对陕西省寻求解决政府债务风险难题的出路有所启示，从而有的放矢地采取有力措施规避风险，保证陕西省财政安全运行。

【参考文献】

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[2]张碧.当前我国地方政府债务风险管理研究[D].财政部财政科学研究所，2011.

[3]黄燕芬，邬拉.我国地方政府债务现状分析[EB/OL].（2011―11―14）.安阳市人民政府发展研究中心.

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[4]赵云旗.地方政府债务研究[J].经济研究参考，2011（38）.

[5]崔治文，刘丽，周世香.地方政府债务风险的形成机理与规避[J].地方财政，2012（3）.

[6]方先明，张谊浩，蒋.地方政府过度举债、风险累积和治理对策[J].学术论坛，2012（4）.

[7]何焰.浅析我国地方政府债务风险管理[J].湖北财经高等专科学校学报，2012（11）.

[8]审计署审计科研所课题组.我国地方政府债务问题、成因及对策研究[J].审计月刊，2010（8）.