学校制度视野负责制管理论文

内容提要

建国以来，中小学领导体制几经变革，自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布后，我国中小学校逐步实行校长负责制管理体制，1993年《中国教育改革和发展纲要》的颁布，校长负责制成了全国绝大多数学校必须实行的学校领导体制，现代学校的校长办学自日趋扩大。本文通过现代学校制度视野对中小学管理体制变革和当前中小学实施校长负责制存在问题的现状作了客观分析和总结，进而对现代学校如何有效实施校长负责制，笔者提出了自己的建议和策略：正确全面的理解校长负责制基本含义；建立现代自主办学机制；全面提高校长的自身素养；实行有机的“三位一体”制度；建立健全现代民主管理制度；建立校长权力制衡机制。

关键词：现代学校校长负责制有效实施

论校长负责制及其有效实施

一、问题的提出

建国以来，中小学领导体制经历了几次大的变革。前后实行过七种主要的领导体制，即校务委员会制、校长负责制、党支部领导下的校长负责制、当地党委和主管部领导下的校长负责制、革命委员会制、党支部领导下的校长分工负责制和现行的校长负责制①。总体归纳起来有三种，即校务委员会制、党支部领导下校长分工负责制和校长负责制。50年代初，学习苏联一长制，曾在学校实行过校长负责制。它改变了当时学校无人管的状况，有利于发挥行政系统的作用，有较高的工作效率，但也出现了一些缺点，没有建立监督机构和制度容易变成家长制。由于个人原因造成的失误，得不到及时纠正。1956年“”之后，逐步改为党支部领导之下的校长分工负责制，上述缺点有所克服，但又出现了新的问题，党政不分，以党代政，党不管党，政难管政。后来，发展成为书记一长制，实际上是书记说了算，弊端就更突出了。其实，“党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织和生产组织。党当然要对各方面的工作和各项生产建设事业进行领导，而这种领导要充分有效，就必须熟悉业务、结合业务进行。但是，党的领导主要是思想政治和方针政策的领导，是对于干部的选拔、分配、考核和监督，不应当等同于政府和企业的行政工作和生产指挥。党不应当包办代替它们的工作。只有这样，党才能保证政府和企业独立地、有效地进行工作，自已也才能集中精力研究制定重要的政策，检查改革的执行，加强对党内外干部和群众的思想政治工作。”②这是关于领导体制改革的总的方向。80年代初在我国兴起的校长负责制是在我国经济体制、政治体制改革的影响下，作为学校领导体制的一项改革而提出来的。农村的生产责任制和城市企业的经营责任制所产生的效益，以及以“党政分开”为核心的政治体制改革的推进，不能不直接影响着人们对学校领导体制的反思。“在党支部领导下的校长分工负责制”关系是很不清楚的。在外部党也管、政也管、上级诸多，上下级关系不顺不明。在内部出现了谁说了都算，谁说了都不算，办好了大家有份，办坏了谁也没责任的不清不白的局面。

党的十一届三中全会以来，随着经济体制和政治体制改革与展开，中小学领导体制暴露出明显的弊端，主要是党和行政在学校管理中责权分离，谁都负责，谁都负不了责。这种状况越来越不利于调动各方面的积极性，不利于学校管理的科学化和民主化，也不利于学校党组织集中精力加强自身建设的科学化和民主化。为此，提出实施校长负责制，“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。学校中的党组织要从过去那种包揽一切的状况中解脱出来，把自己的精力转到加强党的建设和加强思想政治工作上来。党组织要团结广大师生，大力支持校长履行职权，保证和监督党的各项方针政策的落实和国家教育计划的实现。”①中共中央、国务院1993年2月13日印发的《中国教育改革和发展纲要》进一步指出：“中等及中等以下各类学校实行校长负责制。”这样，校长负责制成了全国绝大多数学校必须实行的学校领导体制。现行校长负责制是我国总结了建国以来40多年的学校管理体制改革成败的经验教训，结合当前经济体制改革和社会发展的现状提出来的，是我国学校管理体制改革的经验总结。实行校长负责制，从理论上讲，应当包含以下几个内容：上级宏观领导，校长全面负责，

党组织保证监督，教职工民主管理。②从实践看，优越性非常明显：一是实行校长负责制理顺了学校里的党政关系，改变过去以党代政，“领导者不负责，负责者不领导”职责分离的不合理现象。既保证了党的路线、方针、政策在学校的贯彻落实，又使校长的职责权得到统一，可以大胆工作，同时也使其他行政领导的作用得到充分发挥，提高行政效益。二是加强了思学校思想政治工作。过去支部工作出现忙乱现象，既管党务又抓行政，就会削弱思想政治工作。实行校长负责制后，既加强和改善党的领导，又加强了学校思想政治工作，党支部可以集中精力抓好学校思想、组织、政治工作，深化了学校的思想政治工作和学生的德育工作。三是加强了各级行政、各个条块的管理作用，实行校长负责制后，使校长及其领导班子成员的责任明确到人。由于垂直领导，减少了相互磨擦和内耗。克服了过去工作互相推诿，互相扯皮的现象。与委员制的集体领导体制相比，校长负责制不再是“决策时人人负责，承担责任时却人人不负责。”学校相对有了办学自、决策权、指挥权、人事权、财政权等，改变了以往领导体制带来的职责权分离的弊端，大大提高了学校的办学效益和办学质量，推动了我国教育事业的飞速发展。

然而，在实行校长负责制的过程中又伴随着产生了许多新问题、新现象，特别是在当前社会中普遍存在的干群关系的不良和腐败现象的滋生的大环境下，出现的学校内部的民主管理和制约机制不健全等问题。

这些问题主要可以归结为以下几类：一是学校校长在管理过程中决策不民主，开设“一言堂”，专横独断，排除异已，唯亲是任，借校长负责制的名义任意使用任免权，甚至打击报复教师；二是在学校财务管理过程中，任意使用学校经费，挥霍公款，中包私囊，这类腐败现象在一些地区的中小学中时有出现；三是学校行政管理过程中，校长不能真正负起责任，没有实权执行决策，政府部门统得过死，包得过多。即实际中，普遍存在着校长责大权小利小的矛盾。“论责任，校长要对学校的生存和发展负全面责任，学校是整个社会的缩影，党、政、工、青、妇，德、智、体、美、劳，生、老、病、死、伤，都是校长不可推卸的任务，哪个方面出了问题都可以找校长，批评校长，让校长负责。论权力，给予校长的实在有限：就人权而言，想要的优秀教师无权调入，不能教课的教师无法调出；就财权而言，多数学校教育经费除了人头经费，公用经费所剩无几，支付正常办公经费尚有困难，更谈不上自由支配，校长为筹措资金忙得筋疲力尽；社会上还要指责。论待遇，我国中小学校长待遇是比较低的。”①也就是说，校长的决策权、指挥权、人事权、财权不能到位。四是民主管理、民主监督机制不够健全，导致教职工的地位得不到真正意义上的保证，积极性不能得到充分发挥等。五是有些中小学校长事业心不强，不求无功，但求无过，安于现状，缺乏进取心。②据对516名教职工调查结果，目前的校长80.8%教职工认为是不够民主或“一言堂”和比较独断专横(见下表)

调查对象中小学教师516人，调查时间2005年11月，你认为你现在的校长在管理中属于下列哪一种类型以“√”表示，统计结果是：

充分民主比较民主民主集中相结合集中为主，不够民主“一言堂”独断

0227712928%

04.2%15%25%55.8%

透视以上四类问题现象，其产生的根源有四点：

根源之一，校长自我角色的调适尚未到位，今日校长中的绝大多数曾是学校某一方面工作的能手，多年的业务工作养成了他们遇事亲力而为、任劳任怨、勤恳务实的工作作风。如今做校长，扮演的角色已经改变，但由于心理习惯定势，其自我角色没有随即调适到位，仍把当日做具体业务工作时的工作方式或多或少地带到校长岗位上，一如既往地身先士卒、事必躬亲，便造成了今日之越俎代庖，种别人田，荒了自己家地的现象。

根源之二，追求功绩的需要。校长负责制不但赋予了校长管理学校的实权，也明确了校长担负的责任。中小学校长一般都是教育教学业务上的尖子，有着强烈的事业心、责任感，肯吃苦、能负责，追求成功。这种急于求成、急功近利的心理，往往会促使其滥用手中的权力。

根源之三，长期封建专制统治积淀的落后权力传统影响。我国历史上经历了几千年的封建专制统治，它积淀了人治大于法治，权力高于一切的落后传统，以至今天在社会生活的方方面面还根深蒂固。人们在心理上做了权力的奴隶。中小学校长在中华大地上成长起来，或深或浅地受到了传统的影响。

根源之四，利益的驱使。权与利从来都是两位一体的，有权就能带来额外的利益。特别是当今社会，一切都商品化、利益化。学校又不是处于真空之中，自然也不能脱俗。一些师德修养本身就差，投机钻营的人一旦坐到校长宝座上，手中有权了，便会搞权钱交易，①。以上的几类问题的产生也与在实施校长负责制过程中，如何正确理解校长负责制，如何建立健全的校长负责制相配套的民主管理机制，如何正确处理校长负责制与民主管理的关系，如何提高校长负责制和建立校长权力制衡机制等有着直接或间接的联系。如何正确有效实施校长负责？笔者认为：现代学校制度视野下，有效实施校长负责制，既要正确全面地理解校长负责制的内涵和外延，还要建立相应的配套的机制。

二、正确理解校长负责制——实施校长负责制的前提

对校长负责制基本含义的理解，到目前为止，还不甚统一，争议不休，归纳起来，主要有以下四种观点：第一种是认为校长负责制就是“到校工作由校长统一领导和全面负责”①，即“一长制”校长说了算；第二种认为校长负责制就是“上级宏观领导，校长全面负责，支部保证监督，教工民主管理”，即“四合一”②；第三种认为“校长负责制是上级教育行政的宏观领导下，以校长全面负责为核心，党支部保证监督，教工民主管理有机配合，为实现学校工作目标，充分发挥行政管理功能的结构体系”。第四种认为：“校长负责制就是校长是学校行政负责人，是学校法人代表，对外代表学校，对内负责领导全校工作，有管理自。”③纵观理论研究和实践探索，对校长负责制的基本含义，笔者认为，以上第三种结构概念为佳，主要理由有：

首先，构成领导体制的基本要求来看，校长负责制是一种学校领导体制。如何理解体制？“体制是指组织中机构设置、隶属关系和权限划分等组织制度的体系化”，“体制包含体系和制度两部分，体系指的是组织机构，制度指的是保证组织机构正常运转的规范”，学校领导体制是确立学校内部实行领导的组织原则，反映管理领导力量的地位、作用、职权以及彼此关系的组织制度。校长负责制作为一种具体的学校领导体制，应该有它相应的内涵、外延和构成要素。“校长全面负责”是校长负责制的核心，但不是全部。“上级教育行政的宏观领导下，校长全面负责、支部保证监督、教工民主管理”是校长负责制的主要的内涵、外延和构成要素，但不是“四套马车”并驾齐驱的，更不是简单的“四合一”，而是有机的结合，相互作用，不可分割的。把校长负责制理解为就是“校长全面负责”或“四合一”，甚至是“校长说了算”，是对校长负责制内涵、外延理解上的不全面，甚至是错误的。

其次，反映领导体制的性质特点来看，第三种结构性概念更能反映其性质特点。一般来说，体制可分为一长制和委员会制。一长制的优点在于权力集中，责任明确，行动迅速，效率较高，强调责任制和内行领导；其缺点是个人的智慧、才能和经验毕竟有限，考虑问题难免不周。如果主要决策人选择不当，素质不高，就有可能导致，贻误工作。委员会制的优点在于能够集思广益，考虑问题比较周详，利于发挥集体的智慧和力量，且能相互监督，利于防止个人专权、专断；其缺点是权力分散，决策过程迟缓，且责任界限不明确，容易出现有功相争，有过相推，相互扯皮，效率较低，有时因意见分歧，往往使问题一拖再拖，贻误工作等缺点。

任何一种体制本身并不存在好坏与否，过时与否，而是适时与否，总是优劣并存，但又有一个相对适时适用的领域，有一个如何选择的问题。现在世界各国的趋势是将两种体制相互渗透，注意扬长避短。一般说来，凡是行政性的、事务性的、执行性的、技术性的、纪律性的、需要速决的事务的处理，宜采用一长制，当机立断，提高效率；凡是方针政策性的、长远规划性的、定法性的、顾问性的、协调性的、咨询性的等一类事务的处理，宜采用委员会制，以便深谋远虑，慎重从事。中小学属于基层组织，学校教育的大致方针政策主要是一些行政性、执行性、业务性的工作，许多需要“速决”，因而比较适宜采取类似于一长制的校长负责制。但由于这种体制本身所具有的弊端，以及由于这种弊端所带来的种种不利影响，使它同时又需要采取一些相应的弥补措施，如通过监督保证、咨询审议等多种途径促使其进一步完善。校长要真正地用好权力，负起责任，就要建立起相应的咨询、监督和审议机制。①

另外，从指导体制改革的价值导向来看，坚持校长负责制的结构性概念这种观点有着指导今后学校领导体制深化改革和适应时代潮流的实际意义。目前，我们国家相当多的学校为“避免党政矛盾”，采取校长和书记一人兼的做法，使党支部的保证监督失去了实际意义，而校长负责制也就成“全面负责”，“校长说了算”，引导许多校长独断专行，，从这个意义上来说，结构性概念是符合当今社会发展现状的，并可以用来指导解决校长负责制实施过程中产生的各种问题。

笔者对校长负责的上述四种说法作了问卷调查，其结果是：

问卷对象600人(其中校长200人，教师400人)问卷时间：2004年7月—8月

四种说法第一种

“一长制”第二种

“……四合一”第三种

“校长为核心…有机结合”第四种

“校长法人代表……”

对象校长教师校长教师校长教师校长教师

赞同人数

(人)511312591122852543

占%25.55.7614.85668.712.510.8

合计人数占%

(600人)64人，占10.7%71人，占11.8%397人，占66.2%68人，占11.3%

三、建立现代学校自主办学机制——实施校长负责制的基础

具有合适的自主办学机制是完善学校管理运行机制和实行校长负责制的前提。长期以来，地方政府及各级教育行政部门对学校统得太死，管得太多，限制了学校自身的发展和管理活力。“领导体制的转换，不是一件轻而易举的事。首先，上级的主管部门要简政放权，要保证校长有办学自，特别是人事管理权和经费使用权。”①笔者经调查，绝大多数(94.5%)校长认为没有办学自，不利学校发展。并有更多的(97.6%)校长要求扩大办学自。为此，《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确提出：“必须从教育体制入手，有系统地进行改革。改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的自。”②在实行学校校长负责制已有十多年头的今天，纵观理论和实践，为扩大学校办学自，以适应市场经济发展的需要，笔者认为，应从以下几方面着手进行变革：

1、实行两权分离。上级教育行政代表国家，对学校财产、设备人员拥有所有权，学校作为相对独立的办学实体和法人单位，应具有最大限度的自主办学权。这一办学自可具体分解为：(1)教育教学权，学校可以自主确立办学目标、工作计划及部署，开展各项改革，根据实际需要选择教材，调整教学内容和教学进度，义务教育以外的学校还应有招生自。(2)人事调配权，学校可根据实际需要增减机构，在定编前提下有权调入或调出教职工，有全权调配教职工工作任务，全权进行中层及以下管理岗位的职务设置、任免事项。(3)经费支配权，在遵守财经规则的前提下，可自主统筹安排使用学校预算内事业经费和预算外经费，自行确定资金、实物等分配方案，合理确定各项收费标准，全权使用、合理处置校舍及其它设备，根据需要利用各种渠道筹集资金，进行自主建房、修缮等基建工作。

2、转变政府职能。“政府要转换职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用方法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏面管理”①。所以地方政府与各级教育机关应精简行政机构，简化办事程序，下放一定权力，提高工作效率。同时，教育行政部门应从直接的微观控制学校转变为间接的宏观调节，着重在四项管理职能上，对地方教育布局和事业发展进行“规划”；对教育、教学的各种关系如学校、社会、家庭形成教育合力等问题进行“协调”；对学校各项工作诸如输送信息、参加培训、学术研究以及配备人、财、物等方面提供各种“服务”；对学校办学方向、执行政策法规、教育质量与管理效益等进行“监督”。《中国教育改革发展纲要》明确提出：“在90年代，随着经济体制、政治体制和科技体制改革的深化，教育体制改革要采取综合配套、分步推进的方针，加快步伐，改革包得过多，统得过死的体制，初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育体制。”②

3、提供法规保障。除高等学校外，目前尚无中小学扩大办学自的权威性法规，因此中小学在办学自的确认和使用上不能不有所顾忌。尤其涉及人事制度、分配制度、职务评审、考核评价等方面，学校往往显得力不从心，尽快从法规上确定中小学办学自是十分迫切的。

四、全面提高校长的自身素养——实施校长负责制的核心要素

“有一位好的校长，就是一所好学校。”实施校长负责制成功与否的关键是校长，实施民主管理的关键也在于校长，要加强校长负责制下，人本为基础的民主管理道德，必须选好校长，并且全面提高校长的自身素养。实行校长负责制，校长的严格自律、遵纪守法是其自身修养中的关键的关键。

校长的素养除了传统的校长素质结构中所包含的内容（如校长要有乐观、积极向上的人生态度；要具有无私奉献的敬业精神；要有宽广豁达的胸怀；要有锐意进取，开拓创新的品格；要善于学习，勤于思考；谦虚谨慎，不骄不躁；平等待人等）之外，还包括在新时期需要特别突出两方面的问题。

从校长管理的层面，要向管理的极致目标去努力，实行以人为核心的，充分发挥人力资源的管理人的机制，善于发现人，培养人。因而校长应有一个特别敏锐并善于把握的发现者素质。校长应该从一般中发现特殊，从平庸中捕捉非凡，从共性中把握个性，甚至从丑陋中看到美好。校长需要规划，需要对事的决断，需要对人的疏导，但更需要发现——对人的发现。校长应该能够从每一个被管理者身上发现其闪光点和不同点，然后激励之，弘扬之。在以人为本的时代里，管理的最大价值，不在于做了什么事，而在于发现了多少人和培养了多少人。为此，需要校长放下架子，俯下身子，深入到被管理者中间去，需要有一颗平民的心；从丑陋中发现美好，更需要有一个公正的、辩证的、没有丝毫偏见的头脑。

从校长自身修养的层面，社会趋向多元价值取向的形势下，近年来，少数校长受社会上不正之风影响，放松了自身修养，政策法观念淡薄，，在教师聘任、职称评定和晋级调资中搞不正之风，为所欲为；特别是一些经济状“好”的学校校长，财大气粗，大吃大喝，挥霍公款，公私不分。这些已引起教师的强烈不满和激烈反映。同时，越是存在上述现象的学校校长，越是千方百计地阻碍民主管理的实施和落实，越是不重视教师的民利，越是独断专横。因此，提高校长的自身修养是在实行校长负责制的情况下提高民主意识，加强民主管理，贯彻民主集中制的首要条件。“校长身负重任，一定要认清自己所处的位置，自觉地严格要求自己。在制定各项制度、评优等工作中，把教职工的利益放在首位，坚持领导班子集体研究、公开办事制度，并自觉接受群众监督。”①

总之，“校长要有执着的追求和坚定的政治信念；树立科学的世界观、积极的人生观和正确的价值观；要学而不厌，勤于进取，逐步形成符合素质教育要求的教育思想、观念，不断扩展和更新知识，在学校管理和教育教学工作中充分发挥组织者、指挥官的作用。”①

笔者曾在教师中对“教师心目中的好校长”进行调查，统计分析结果是以下五方面是教师心目中的好校长必备的要素：

1、是内行而不自视高明。作业校长，除有自己的专业专长外，还要懂教育、懂教学、懂学校管理，熟谙各学科的特点、规律。但在同教师相处时，不要以内行自居，应把自己看做为教师中的一员，多与教师一起研究、切磋，平等地讨论问题，虚心听取教师的意见。争取教师与群众的帮助，弥补自己的不足，这才是成熟的领导者的一个标志。

2、要实干而不要包办。作为一校之长，不能事无巨细，而要抓大事；不要搞花架子、做表面文章、喊空口号，而是应按国家教育方针办学，贯彻执行上级的指示和原则规定，按教育规律办事，全面完成学校教育任务，为师生服务，把学生培养好。但校长的工作不同于一个普通教师，虽然教育工作的对象都是学生，但任务及侧重点不同，校长工作的对象是全体师生员工，可以说是全体师生员工的领袖，工作的范围是整个学校，即组织全校师生按照一定的程序和一定的目标协调活动，具有指挥性，又不要越俎代庖，应善于发挥每个教师的特长，注意调动每个教师的积极性，对于分给每个教师的工作，要关心指导检查，而不是乱加干预、随意插手。

3、讲原则而不整人。能坚持原则，按教育方针、政策办事，正确处理各种矛盾。在发生矛盾的时候，校长应该能严格要求自己，在原则问题上能作疏导工作，在非原则问题上能够容忍，这样才有利于矛盾的解决。不整人，宽容团结，能以德报怨；不求其全，不揭人短处，能见人之长，知人善任；不怠慢人，能以科学的态度平等地待人，全面、正确地分析每一位教师，正确分析、看待教师的缺点或错误；不以固定的眼光看人，不以某种关系的亲疏来评价人。好校长，应是教师的良师益友，在是非曲直上应有较高的思想道德修养。

4、能决策而不武断。能谋能断，处理问题不能模棱两可，也不能置群众意见于不顾，将自己意见强加于人。当自己意见遭到反对时，应先想一想自己有无不对的地方，收集各方面可供参考的反馈信息，各种意见论论说好的、还是说不好的都要听。对重大问题的决策，既要认真听取群众竟，也要胸有主见，校长在必要时敢于拍板作结论，因为在日常生活中，人们常对同一问题，常持不同看法，有时甚至是两种、几种意见争执不下，面对这种情况，校长应在充分听取、研究各种不同意见，吸收其合理成份后，当机立断，做出决定。不畏首畏尾、优柔寡断、听任一些事情长期争论不休，失机误事，而善于集思广益，将自己的学习、实践、思考同大家的意见相结合。

5、善于创造民主和谐环境而不人为制造矛盾。有的校长，为维护自己的权势，在教师中搞亲疏远近，这种做法让教师感到庸俗、厌恶、屈辱，又觉得没必要同这种人计较。许多团结搞不好的学校，责任往往在于领导。教师，作为知识分子，并没有过高的奢望和欲求，他们在一个学校工作，无非希望在政治上得到信任，工作做出成绩，业务得到提高，生活上的后顾之忧能够解除，这是他们对组织、对自己的要求。再就是对环境的要求，希望有个民主、和谐团结的政治氛围，人格受到尊重、有说话的机会、说的话有人重视。校长为教师服务，就要在这些方面下功夫，尤其要在学校内部创造安定、团结的环境和民主、和谐、健康的气氛，这就需要对教师充分的理解，有一颗赤诚、正直的心。

五、实行现代学校“三位一体”的管理制度—实施校长负责制的配套制度

学校管理体制改革的核心是实行校长负责制而校长负责制的含义和实质是科学的社会责任制，即按性质和功能划分的职、责、权、利相一致的责任制。这种责任制具体落实为校长受上级党委与政府的委托负全面领导责任与党组织保证监督、教职工民主管理有机结合的“三位一体”制度。①其中，校长对学校工作有决策权和指挥权；学校党组织对学校行政工作进行监督；教职工代表大会对学校工作进行民主管理和民主监督。②这种制度不是简单的由书记负责到校长负责的权力转移，它是个结构的概念，其内涵十分丰富，是一个由行政管理系统、监督系统、咨询和反馈系统的有机构成的整体。这种制度要求重新确立学校党组织的地位和作用，强化党组织的保证、监督的职能；这种制度要求健全教职工代表大会制度。教职工代表大会要作为常设机构，有专人牵头负责，学校中层以上的行政人员可以当选为教代会代表，但不应兼任教代会的常任理事，以免降低教代会的民主管理和民主监督的力度。凡属学校重大问题都要经过职代会的审议，职代会要有权评审、监督校长工作。“三位一体”制度的实施着重要解决好这样一个问题，即校长的全面负责与党支部的保证监督和教职工的民主管理的关系问题。“任何时候，在任何情况下，实行集体领导都要明确地规定每个人对一定事情所负的责任。借口集体领导而无人负责，是最危险的祸害”③过去那种职权责分离，领导不负责，负责不领导，互相推诿，办事拖拉，繁琐低效的管理已不适应新情况、新要求。“所以急需建立严格的责任制。”④解决这个问题，要求校长必须遵循三个原则：(1)要坚持党的政治思想、方针政策的领导，坚持办学的社会主义方向；(2)要体现民主集中制；(3)要坚持分工负责、各司其职的原则。

“三位一体”制度是一个以校长全面负责为核心的有机整体，互相联系，互相促进。它的每一个组成部分具有各自的功能与职责。

校长全面负责：校长处学校的中心地位，是学校的最高行政负责人，是学校的法人代表，校长代表学校执行法律义务，维护法律权益。对外代表学校，对内统一指挥。校长负责制首先是职责权的统一，校长受政府和上级教育行政部门委托管理学校，对国家、人民和上级负责，对学校教育、教学和行政管理工作全面负责，对培养人才的质量负责，对国家赋予学校的任务负责。主要是贯彻党和国家的教育方针、政策以及上级党委、政府和教育行政部的指示和任务；确定办学方向和目标，并制定学校发展规划和工作计划；领导教育教学工作，做好思想政治工作；加强干部和教师队伍的建设，关心教职工生活，改善教职工生活、工作、物质文化条件；保护学校的财产和教职工的正当权益不受侵犯等。概言之，就是政治责任、行政责任、经济责任和法律责任。职责权统一是科学管理的基本原则，学校校长有一定的责任，就要给予相应的职权，真正能有职有责，有责有权，从而尽职尽责。

校长起码应有以下具体职权是：一是决策权，校长有权根据党的方针政策和上级的指令，结合学校实际，创造性地确定学校的办学目标，制订工作计划和各项实施方案，有权决定学校一切重大问题（如管理机构的设置与变更，教育、教学改革方案的采用与制定，各种规章制度的订立和修订，学校发展规划与基建规模的确定等）；二是指挥权，校长是学校最高指挥者，有权按级下达任务，可以按管理层次授权、授职，有权审批下属的工作计划，检查考核基层工作成效，纠正其工作中的偏向和错误，校长在行使上述职权时学校的每一个成员均必须服从；三是人事权，校长有配备学校干部和教师的权力，有权组“阁”，提名副校长，任免中层和基层干部，有权调整和改革内部的机构设置和人员配备，有权聘任教职工和考核奖惩教职工；四是财政权，校长有权支配国家拨给的教学经费，有权在政策许可的范围内自筹资金，并根据学校需要加以使用，有权建立校长基金，用于奖励先进。五是对不合法的外部干预的否定权，对不合法的各方面和各种干预办学的情况，校长有权否定和拒绝；六是校长在紧急事态和特殊情况下，有临时处置权。

校长有了以上六方面的权力，有利于发挥校长的作用，保证校长在行政工作上全面负责的领导地位，使校长有职、有权、有责。相应地建立起以校长为着，层层负责，统一的、强有力的行政指挥系统，使学校的教育教学工作和各方面工作的决定权和指挥权集中使用，对学校各项工作进行有效控制，实现高效率的统一领导，统一指挥。马克思说：“凡是有许多个人进行协作的劳动，过程的联系和统一必然要表现在一个指挥的意志上……一个乐队就有一个乐队指挥。”①实行统一意志的管理和有权威的指挥是非常必要的，“任何大机器工业——即社会主义的物质的生产源泉和基础——都要求无条件的和最严格的统一意志，以指导几百人，几千人以至几万人的共同工作。……怎样才能保证意志有最严格的统一呢？这就是只有使成百成千人的意志服从于一个意志。”②同时，校长全面负责，统一指挥，有利于学校工作有一个领者明确承担责任，校长对学校各项重大决策负个人责任。学校贯彻政策不力，教育质量不高、开支不当，都要追究校长的责任。这样，也更有利于统一办学指导思想，形成完整的构思，以实现教育过程的整体优化。

党组织保证监督：党的领导是宪法规定的，是四项基本原则的核心。学校实施校长负责制后，是学校管理体制的改变，决不意味着取消和削弱党的领导，而是党的职能转换和领导方式的改变，“学校中的党组织从过去那种包揽一切的状态中解脱出来。”③“学校党组织要把精力集中到加强党的建设和加强思想政治工作上来，要团结广大师生，大力支持校长履行职权，保证和监督党的各项方针政策的落实和国家教育计划的实现。”④可见，党的领导主要是政治、组织和思想的领导，党组织不再担负学校具体的行政工作，要集中精力加强学校的思想政治工作和党的自身建设，保证学校的办学方向。当然，党组织既不能象过去那样对行政工作去包揽、代替，也不能把自身依附于行政的从属地位，而是要更好地发挥党组织的保证监督和政治核心作用，党组织的责任比以前更重了。“党支部的主要职能是保证和监督中央及上级党组织和行政领导的决定在本单位的贯彻实施，动员党员充分发挥先锋模范作用，加强党的思想建设和组织建设，做好教职工的思想政治工作。”①主要体现在：一是有效地保证，就是要充分发挥党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，来加强对学校思想政治工作的领导，保证党的路线、方针、政策、国家的法律、法令在学校能得到全面正确的具体落实，保证学校教学计划的认真执行，保证学校的社会主义办学方向，保证校长的决策指挥的正确、民主、畅通。二是认真监督：对校长贯彻方针，办学方向，政策落实，队伍建设，决策科学化等加以认真监督，对校长在行使职权过程中出现的偏差进行督促检查及时纠正，并定期听取校长关于学校工作的汇报、提出意见和建议，参与决策。三是积极协调，在加强对教职工大会、工会、共青团等群众组织的领导的同时，积极协调党、政、工三方面关系，充分调动三方面的积极性，并及时主动地将党员、群众的意见和建议反馈给校长，总之，校长负责制下的党政分开，是党组织与校行政工作上分，目标上合，职责上分，思想上合，制度上分，关系上合，既各司其职，各负其责，又协力统一，互相配合。校长既要接受上级党委的领导，又要接受同级党组织的监督。

教职工民主参与：教职工对校长来说是管理对象，而对于整个教育体系来说又是学校教育的主体，教代会是学校民主管理的主要形式和机构，教职工通过教代会对校长行使的职权履行审议、监督、评议、推荐四大职权，只有落实了教代会的这些权力，才能提高教职工的主人翁地位和参政议政的积极性。柳斌早就明确指出：“实施校长负责制，教代会代表的职责是负责评议或审议学校的重大事项，对学校工作实行民主管理和民主监督，而不是学校的权力机构。”①在实施校长负责制的过程中，教职工不但要积极参与学校管理，而且校长更要虚心听取教职工的意见建议，高度民主基础上的高度集中，使校长决策民主化、科学化，保障校长职权的顺利实施。以参与为基础，加强民主监督也是教职工民主参与的重要内容之一，邓小平早就说过：“没有监督就没有民主。”教职工进行民主参与，行使民主监督权力能集中广大教职工的集体智慧和力量，形成良好的教育环境，充分调动教职工的积极性，创造性和主人翁精神，协调干群关系，促进校长及其它行政领导自我控制、自我调整，更好地开展工作，从而有利校长正确行使权力，真正负起学校的全面责任来。

六、建立健全现代学校科学民主管理制度——实施校长负责制的必要措施

“管理是分层次的，整个管理系统的功能取决于每一个管理层次的管理作用。如果每一个管理层次都能充分发挥作用，充分发挥每一个管理人员的积极性、创造性，使更多的人参与决策、执行决策，由此所产生的组织效能将大大超过个人效能。”②

实行校长负责制，校长是学校最高行政领导人，自然成了学校的中心，但校长中心决不是校长负责制的全部，任何一种科学的管理体制，都有一系列相互制衡的机制，变人治为法治，以体制上保证领导管理的民主化。

（一）建立和健全民主管理机构，形成民主管理制度

社会主义中国的学校校长负责制，决不同于封建主义的家长制。我们的校长负责制是建立在人民民主的基础上的，校长是人民公仆、人民勤务员身份负责领导全校工作的。校长必须根据人民的意志和利益办事，必须倾听群众的意见和建议。广大教职工也应该以主人翁的身份参加民主管理，关心学校大事，积极献计献策、监督帮助，共同为办好学校贡献智慧和力量。全体教职工，不仅是学校管理的对象，而且是学校的主人。校长的决策以及各项工作管理的规章制度和计划的制订，必须建立充分民主的基础上。校长要有群众观点和民主意识。古人云：“积力之举，无不能胜也，而众志之为，无不成也。”所以，无论什么时候，校长都要看到学校广大教职工在学校中的重要地位，都应看到教师是教育教学改革的实践者，是实现中小学教育目标的直接承担者。

真正有效实施校长负责制，还必须有健全民主管理制度。第一，由于校长负责制是一种高度的集中制，如果没有雄厚的、坚实的民主制的基础，这个集中制的形成就会成为空中楼阁。因此，在实行校长负责制的同时，必须建立和健全学校的民主管理制度。第二，实行民主管理是社会主义制度所决定的，教职工对学校进行民主管理和民主监督是由社会主义国家制度决定的，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家经济和文化事业，管理社会事务。”①也是社会主义优越性的体现。是社会主义制度与资本主义制度的根本区别之一。所以实施校长负责制，必须把民主管理有机的结合起来，切实保障教职工的民利和根本利益。第三，实行民主管理是走我党一贯坚持的群众路线的好方法，是我党历来的优良传统和工作作风。为了保证学校领导体制的实施，不仅不能丢掉我党一贯坚持的作风，而且要积极探索如何在新时代、新的社会潮流中进行民主管理的有效的方法。第四，实行民主管理是管理民主化、科学化的必然要求。实行学校内部的民主管理，是使决策科学可行和实施科学管理的重要保障。学校的主要领导人校长必须尊重教职工的民利，听取各方面建议，做出科学的、可行的决策。第五，实行民主管理是群众教育自己，管好自己的好形式，也是“三个代表”的主要思想之一。学校的重大问题、重要的改革方案要让群众参与讨论、修改、补充、完善，将它变成群众自身的意愿和要求。这样制定的方案必须会收到良好的效果。第六，实行民主管理能满足教职工的高层次心理需要，能激励其良好工作行为，能够培养出积极向上的“集体意识”。有效的民主管理使教职工有一种集体主人翁的使命感，美国心理学家温姆和耶顿1975年就提出了“领导参与模式”，认为有效的领导者应该根据不同的情况让职工不同程度参与决策，争取获得解决问题的一致意识，并付诸实施。心理学试验证明它有着非常明显的成效。“教职工参与决策使他们明确任务，更重要的是使教职工与管理人员处于平等地位，从而获得心理上的平衡，进一步改善双方关系。”②学校实行民主管理，能充分激发教职工投入工作的积极性，促使学校整体质量的提高，推动教育事业的快速发展。

（二）明确教职工代表大会的职权，落实民主管理和民主监督

校长负责制需要权力的高度集中，但为了使高度集中具有坚实的基础，从根本上讲，校长的意志是广大教职工集体智慧的结晶，必须加强民主管理。校长权力的扩大不等于教职工权利的缩小，它与发扬教职工民主管理应该是统一的。《教育法》规定：“通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。”①首先就要建立和健全以教师为主的教职工民主大会制度。

教职工代表大会制度是在党组织的领导下，教职工实行民利、参加民主管理的一种正常渠道和法定的基本形式。党组织必须加强对教代会的领导，作好宣传，提高认识，保证教代会在正确的方向上发展。

“教代会既是民主管理的重要形式，也是教职工进行自我教育的形式。通过发扬民主，教职工主人翁的政治地位得到确立和提高，从而调动教职工的积极性，提高教职工处理国家、集体和个人关系的自觉性，又有效地调节、消除各种矛盾和隔阂，促进党群之间、干群之间的团结和教职工队伍的团结。”②

教代会是教职工参政的“群言堂”，是沟通干群之间了解使彼此信任的桥梁。实行民主管理，核心问题是解决好教代会的“参政”问题。《北京市中小学教职工代表大会工作意见》列了专章，规定了教代会的职责权：听取校长的工作报告；审查通过各类规章制度；审议有关教职工生活福利；评议、监督领导干部。③首先应明确教职工代表大会行使的四项职权，即听取校长的工作报告，审议学校的办事方针，发展规划常年工作的计划教育教学管理制度及重大改革方案或措施，提出意见和建议；审查通过教职工聘任制和校内结构工资制实施方案，学校岗位责任制方案，教职工职业道德规范实施细则，教职工纪律要求，奖惩方法以及其他重要规章制度；审议决定有关教职工生活福利方面的重大事项；评议、监督学校行政领导干部，可以提出表扬批评和奖惩建议。其次，要真正落实以上四项职权，特别是对学校领导干部的民主评议活动切忌流于形式。当前许多学校在开展教代会民主评议领导干部这项工作时，存在着认识不到位，措施不得力的问题，这是当前坚持和完善教代会制度的一个特别薄弱的环节。认真落实这评议活动是加强学校党风廉政建设、干部队伍建设的重要保证和有力措施。同时，使广大教职工进一步认识到自己是学校的主人，从而激发校长和全体教职工投身教育教学工作的积极性。

（三）实行校务公开，加强对学校工作过程的民主管理和监督

实行校务公开，是加强学校民主管理的重大举措。“直接涉及群众切身利益的部门(事)要实行公开办事制度”①教职工代表大会是教职工参加民主管理的主要形式，除此之外，大多数学校通过设置校长意见箱、举报箱、举报电话、民主生活会以及一年一度的帐目审核等形式开展民主管理和民主监督。采用以上各种形式的活动使教职工参与民主管理，无疑是有利的。但这些方式仍然存在着一些不足之处，主要有接受监督的面比较狭窄；注重对结果监督的力度，没有强化对过程的监督；隐性的内容比较多，显性的内容少。因而，开展校务公开可以有效地弥补以上不足之处。校务公开可以采用校务信息、大会宣布媒体宣传等，随时随地将容易使教职工造成误会或容易引起怀疑的事（如增薪发奖、人事调动、评优评先、年度考核、大宗物品购置、基建项目的落实以及学校重大事项）及时地公开。这样一方面可以促进校长不断改进工作作风，使干部关系更趋向和谐；另一方面可以使校长的行为及有效地受到教师的评价和审查，以免造成损失，有利于校长调整管理过程中不规范和不科学的行为。这样，通过校务公开，提高管理决策的透明度，可不断增强教师的民主意识、参政意识、法律意识和主人翁意识，推动学校民主建设和廉政建设，使校长负责制成为真正的民主与集中结合的决策制。

七、建立校长的权力制衡机制①——实施校长负责负责制的制衡制度

（一）建立权力制衡机制的意义。实行校长负责制后，特别是现代学校制度下，必然导致校长权力的扩大，意味着校长对内作为学校的最高领导人，具有统一指挥各项工作的权力，并能对有关重要问题实施最终的决定权和否决权；对外作为学校的法人代表，与社会各界建立广泛的联系。随着校长权力的扩大，自然会使人们重视这样一个问题：如何保证校长正确地行使权力而不是滥用权力？一般说来，校长个人素质良好、思想品德高尚、管理水平高超，那么他行使权力的准确性、合理性就高，反之就低。但是要保证校长都能正确行使权力而不造成权力越规，就不能仅仅依靠校长个人素质的作用，更重要的是依靠严格的制度和有力的组织措施的约束，为此，有必要建立起有效的权力制衡机制。

制衡，原意指一事物同其他事物之间的相互联系；相互控制，后来逐渐转化为指对权力的管理、监督和制约。对校长的权力制衡，就是通过学校内部和外部的组织、机构、制度进行约束和规范校长的思想与行为，从而使校长在行使权力、全面指挥的过程中，能始终符合广大教职工的意愿和根本利益，符合学校的整体目标；校长权力的运用，也只有依照一定的程序和规范，并始终处于有关组织和全体学校成员的严格监督、制约之下，才能真正确保其决策指挥的正确性和管理措施的合理性，从而既提高了工作效率与效能，同时又实现了自身的领导权威。

需要强调的是：我们说实行校长负责制这种新体制后校长的权力应受制约，并不意味着校长的权力已经相当充分，确切地讲，当前校长的权力还是很不够的，还受到多种因素影响和多方面牵制。我们是以校长负责制的科学含义和发展进程来探讨这个问题的。要负责就必须要有权力，要充分负责就必须要有充分的权力，没有权力就谈不上什么校长负责制：同时有权力就必须有制约，有权力的运行机制就必须要有权力的制衡机制。这种调控和制约的结果，不是削弱而是加强了校长的领导权威。

（二）建立权力制衡机制的基本途径。要使校长恰当地行使权力，就应当有效地利用各种途径进行制衡，我们考虑的基本途径有三条：(1)以权力约束权力。校长用权，本身就因为有权，制衡机制要发生效应，产生对校长的有力影响和约束力，也就必须有与校长权力相对应的权力，以权力制约权力，是制衡机制的关键所在。这种对校长的制约权力，应从多方面予以考虑：首先是上级的权力，要求教育行政部门和督导人员密切关注学校情况，发现问题后能及时予以制止，责令校长迅速改正。其次是学校党支部的权力，要求其发挥强大的政治影响力，保证校长决策和办学措施始终沿着社会主义的轨道行进；要认真考察校长提出的学校干部人选，并积极提出建议；建立工作汇报制度，定时听取校长的汇报，对校长违和国家政策的行为，有权提出质询、批评，并视实际情况通过组织渠道向上级反映。再次是教代会的权力，教代会应与党支部脱构；教代会应有自己的常务小组，具有半官办和福利色彩的工会委员会不宜充作教代会的常务机构；保证教代会对学校重大问题的决策权，对校长工作报告的审议权，对教职工福利开支和住房分配等项目的审核权，以及对校长在内的学校行政干部的弹劾权。(2)以权利约束权力，任何权力越轨和职权的滥用，必然伴生出对教职工民利和根本利益的侵犯，因此，从保障教职工民利充分实现这一点出发，也可以对校长的权力行使构成制约。我国是社会主义国家；广大教职工理所当然是学校的主人，只要教职工具有一定的主体意识；民主意识，就能积极地参政议政，发挥当家作主的作用，这就构成了权力制衡的客观基础。教职工民利的行使，可以在宪法规定的范围内，通过舆论监督、参谋咨询；对话质询、平等协商等方式来实现，明智的校长，不仅不会压抑教职工的民主意识和民主行为，相反，他还能为教职工充分行使民利提供各种保证。因此，以权利制约权力，是一条有效的制衡途径。(3)以责任约束权力。以权力约束权力，其前提是必须有一定外力保证，而以责任约束权力，着眼点是放在权力主体——校长的自我制约上，进一步说这种自我制约并非只是靠校长本人的良知和道德水准，而主要是建立一套明晰可行的责任规定，让校长承担起各种可能的权力后果所带来的责任行为。这种责任可以是政治性的，也可以是经济性的；可以是奖励性的，也可以是惩罚性。以权利约束权力，是确保教职工的利益不受侵犯，而以责任约束权力，则是通过制度化、标准化的规定，让校长随时明白自己行使权力所承担的责任后果，从而使其主动、自觉地警惕权力越规甚至滥用权力行为的出现。