国外天然气产业政府规制的实践及启示

摘 要： 天然气作为未来能源使用中最具发展潜力的能源之一，在国家经济发展中扮演着重要的角色，其规制问题将直接影响到天然气资源的配置效率。本文主要介绍英美天然气产业政府规制的实践和经验并提出了对我国天然气产业政府规制改革的若干启示。

关键词： 英美 天然气产业 政府规制 启示

当前以煤炭、石油为主的能源结构带来全球性能源环境问题，天然气作为一种清洁、高效的绿色能源，将在国家经济发展中扮演越发重要的角色，其规制问题将直接影响到天然气资源的配置效率。我国天然气产业仍有很多问题，使得我国的天然气资源无法得到充分利用和合理配置。在日益激烈的国际能源竞争中，为解决天然气使用效率问题，运用有效的规制手段显得尤为重要。因此借鉴英美经验对研究我国天然气产业的政府规制改革的新路径有很强的现实意义。

一、天然气产业实施政府规制的必要性

在政府管制理论中，实施政府规制的依据有三点，即产业的自然垄断性、产品的公共性和外部性，而其中产业的自然垄断性尤为重要。从整体上看，天然气产业属于竞争性产业，但从其具体业务环节来看，部分业务环节又具有自然垄断性质。因此，天然气产业既不属于纯粹的自然垄断性产业，也不属于纯粹的竞争性产业。自然垄断性产业的产业特点决定了仅仅靠市场力量不能满足社会的需要，无法实现资源的最优配置，这就需要政府进行规制。自然垄断产业的定价存在价格和物品相背离的现象，需要政府对其进行价格规制，以保证社会分配的公平；自然垄断产业存在着效率和产出不均衡的现象，需要政府规制以保证一家有效率的厂商来进行独家生产经营，从而维护自然垄断独有的特性，促进资源配置最大效率化；自然垄断产业同时也存在严重的信息不对称现象，需要政府介入来保证消费者能得到公平的价格和服务。为确保天然气行业在勘探、开发、生产、销售、使用等环节的合理、科学和可持续发展，政府必然要进行规制、引导。

二、英国天然气产业政府规制的实践

1.从严格管制到放松管制。

1979年以前，英国政府对天然气产业进行严格管制，全国的天然气由英国天然气总署管辖，生产由其批准，销售由其垄断。1979年后，开始将天然气产业从国有化的垄断型引导为市场型，英国政府制定了一系列法律法规，天然气产业进行了大规模产业结构重组。1986年底，根据新的私有化政策，政府在伦敦证券交易所公开出售国家天然气公司的资产。在这个过程中，政府更多的扮演制定政策的角色而不是执行者的角色。目前，对天然气产业的规制，政府主要集中于价格规制，特别是输气价格和储气价格，而生产和销售等环节都由市场自动调节。

2.管制内容全面。

英国政府对天然气的管制主要通过天然气供应办公室进行。该办公室控制英国输气公司的输气价格和天然气储气价格，负责核发天然气供应商、承运商和管道经营商的营业执照，逐年审核、监督其遵守天然气的有关法规，审批天然气管道建设的有关项目，建立消费服务标准，监控天然气产销动态，受理天然气用户投诉，对天然气的质量和热质实施强制监管，对气表批准和盖印、测试有争议的气表提供技术咨询。

3.依照法律法规合理监管。

英国政府于1986年了天然气法，设立了天然气管制机构――天然气供应办公室，明确了天然气供应办公室的职能作用。这就限制了垄断行为，培育了竞争性的天然气市场，保护天然气消费者的合法利益，同时促进天然气产业的发展。在1995年时英国又对天然气法进行了修订，其中强化了管制机构的部分职能。目前，天然气供应办公室与英国电力办公室合并组成英国天然气和电力市场办公室，虽机构体制发生变化但其职能方向总体未变。

4.管制有法可依。

英国政府为实现天然气市场的有效管理，相继颁布了《1948年燃气法案》、《1964年大陆架法案》，1972年版、1986年版和1995年版的《天然气法案》，《2000年公用事业法案》，以及其他诸多配套法规条例。可见，这些西方国家对天然气行业的规制是在清晰、透明和操作性强的法律框架下依法进行的，使其规制行为具有法律效力和规范性。

三、美国天然气产业政府规制的实践

1.从自由发展到严格管制，再到放宽管制。

1938年以前，政府对天然气产业的管制范围不大，只有少数几个州并且没有联邦的统一管制。1938年国会通过了《天然气法案》（NGA），并成立了美国联邦动力委员会，对州际输气公司的管道服务及其费率实施管制，从而实现了从联邦层面加强了对天然气产业的管制。严格管制导致了天然气市场的混乱并且严重制约和阻碍了美国天然气产业的健全发展，1978年的颁布的《天然气政策法》（NGPA）和《发电厂和工业燃料使用法案》逐步解除了对天然气进口价格的管制。80、90年代美国政府出台的一系列政策对天然气的价格控制逐步放开，解除了对天然气严格的管制，最终达到使天然气产业完全市场化的目的。

2.政府规制内容涉及面广。

美国对天然气产业的规制，无论是生产环节还是消费环节都进行了规制。其中，对价格的规制尤为严格，具体涉及管线建设，管线经营，销售协议，销售、运输及储存服务的收费、价格、税收、会计制度等活动。70年代的价格双轨制导致了天然气市场的产品短缺和混乱的经营秩序，影响了天然气产业的发展。80年代以后随着对价格管制的逐步取消，从而促使天然气市场的供需平衡。

3.立法决策职能与行政职能相分离。

虽然美国政府油气管理部门相对分散，但部门内部在职能、机构设置、经费来源、管理方法等方面将政策制定与贯彻执行相对分离。如能源部内单设相对独立负责执行政策的监管机构――美国能源监管委员会，运输部内单设相对独责执行政策的监管机构――管道安全办公室，等等。

4.成立独立的监管机构。

在联邦层次上，能源部下设的联邦能源监管委员会（简称FERC）是一个独立的能源监管机构，它主要负责能源监管政策的制定和执行，并且具有一定的司法审判职能。在地方州政府这一层次上，由于州政府的天然气管理权较大，且联邦监督机构只监管州际间、国际间的天然气事务，所以各州内部的天然气产业很容易产生垄断等矛盾，因此美国尤其注重地方监督机构在天然气产业中发挥的作用。监管体制独立、客观、透明，可以为所有利益方接受，监管内容仅仅是：国有资源勘探开发的准入；在油气资源开发中避免浪费；健康、安全及自然环境保护；在自然垄断领域防止滥用优势地位。政府对天然气的价格、运输，以及天然气生产和交易都不作限制，市场运行主要依靠合同和相关的法律。

5.管制有法可依。

纵观美国天然气产业的发展历程，可以发现天然气的专门立法是根据天然气产业上、中、下游不同的特点而分别进行立法的。在上游领域主要是天然气的勘探及开发业务，其调整法律如下：《矿产租赁法1920》、《矿产租赁法修正案1935》和《联邦陆上石油天然气租赁法修正案1987》。在中下游领域主要是天然气的管道运输和销售业务，其调整法律主要有《联邦动力法1920》、《公用事业控股公司法1935》（简称PUHCA）、《国家天然气法1938》，等等。由此可见美国对天然气产业的监管建立在清晰可见、实际操作性强的法律框架下，因而十分有效。

四、英美政府规制实践对我国天然气产业政府规制改革的启示

天然气产业的部分业务环节具有自然垄断的特点，是每个国家的政治、经济命脉。因此一般受到政府规制，其发展历程一直伴随着政府的规制。英美天然气产业发展到现在已有一百多年，具有一定的历史基础，且在发展过程中逐渐形成了较为成熟的管理模式和规制经验，并且随着天然气产业的发展，逐步放松了对天然气产业的规制。目前，我国的天然气产业正处于茁壮成长时期，借鉴发达国家的先进经验和教训，协调政府行为和市场行为，以促进我国天然气行业的健康发展是十分必要的。

1.放松规制是天然气产业政府规制改革的新方向。

从美英发达国家天然气产业的发展历程看，规制的发展大多都是从全面管制过渡到放松管制，最后实行完全竞争。由此看来，这是天然气产业发展方向的必然选择。我国的天然气工业还处于发展初期，天然气工业的基础设施建设薄弱，天然气市场规模较小，主干运输管道网络还未形成，绝大部分地区靠单管线、单气源供应，还没有形成全面放开竞争的条件。但我们可以借鉴国际上对天然气工业进行政府管制的经验，对天然气工业进行改革和调整。具体来说，首先要加快天然气勘探开发市场的开放，允许非国有公司进入天然气生产领域，有条件地对国外开放现有区块，以迅速扩大我国的天然气产量，并考虑引入进口天然气，以形成一定竞争性的供方格局；其次，要加快天然气长输管道的建设，形成以管道为基础的区域性天然气市场，最终建成全国联网的输气管网，并且将管输业务从目前的石油公司中分离出来，成立多家独立的管道公司，形成一定竞争性格局，并向市场提供无差别的服务；再次，对于最终用户，政府从税收、环境等方面立法，大力培育天然气市场，以加快天然气的消费，加快市场的发育。通过放松管制，引入竞争，从根本上为天然气定价机制的完善打下良好的基础。

2.设立相对独立的监管机构。

监管机构是保证贯彻执行政府相关政策的行政监督部门和技术监督部门。监管机构主要是调节企业的外部关系，对资源、技术、市场、服务等业务活动实施监督与服务，在特定的专业领域中体现政府政策，贯彻有关法规，维护市场公平，促进行业发展、保证国家利益。在法律法规的基础上建立天然气产业监管机构，该机构可以独立行使法律授予的各项权利，操作实现了公开和透明。美国和英国两国的天然气产业监管机构都是由议会和国会讨论设立，并规定其监管范围和职权，然后由政府（首脑或有关部门）任命其领导人，负责组建该监管机构，监管机构都具有相对独立性。其独立性主要体现在监管机构虽都是依法设立，隶属于政府，但都相对独立于政府部门。美国的天然气监管机构即联邦能源监管委员会由立法机构批准设立，是一个独立的能源监管机构，具有司法审判功能，独立于政府，委员会的主要职责是依法监管全美天然气产业、电力设施、水电项目和输油输气管道。英国政府根据《1986年天然气法》，针对天然气行业成立了专门的监管机构――天然气供应办公室（OFGAS），2000年根据《公用设施法》，英国天然气供应办公室和英国电力办公室合并，组成新的监管机构――英国天然气和电力市场办公室（OFGEM）。该机构由议会批准设立，虽先后隶属于能源部和贸易工业部，但依法享有独立监管决策的权力。

3.建立健全相关的法律法规体系。

立法先行是英美天然气产业规制的共同特征。赋予监管权力是通过立法机关颁布法律而得以保障的，通过监管立法，监管机构及其职责和监管的目标、内容、程序和方法等得以确定。两国都相继颁布了各种各样的法律法规。可见，这些国家对天然气产业的规制是在清晰、操作性强的法律框架下进行的。

总之，天然气产业的发展是一个逐渐成熟并且漫长的过程。在发展的过程中，政府发挥着重要的作用并且政府对天然气产业的规制应该随着天然气市场的逐渐成熟而相应地放松规制。因此借鉴发达国家的先进经验和教训，结合我国的实际情况，可以促进我国天然气产业的蓬勃发展。

参考文献：

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