对政府投资建设项目管理进行探讨

摘 要： 加强对政府投资项目的管理监督， 做好项目前期可行性论证工作、 严格审查设计概算、实行公开招投标、 加强工程合同管理以及建设实施管理，是严格控制投资规模、 降低项目投资成本、 防范投资损失的重要手段。 本文是在对政府投资项目审计中发现的问题进行总结的基础上，从审计视角对政府投资项目管理中存在的问题和成因进行了分析和探究， 提出加强政府投资建设项目管理的措施和建议。

关键词： 政府投资 项目管理 问题 建议

现在的政府投资项目基本建设程序复杂， 投资金额大，动辄就是上千万元甚至上亿元，建设工期较长， 涉及部门较多， 管理不好的话容易出现问题。本文为此提出加强政府投资建设项目管理的几点建议，希望能对我国推出的一系列刺激经济的政府主导性投资项目管理方面有所启示和帮助，提高建设项目的管理水平和政府性资金的使用效率，发挥投资效益。

一、 政府投资建设项目管理存在的问题

（一） 项目决策方面

部分项目存在可行性研究报告编制不科学， 项目论证不够充分，匆匆立项上马，导致项目不能如期开工或按期完工， 建成后不能达到预期效益。如某客货运中心一期工程， 其可行性研究报告反映，一期工程建设期为二年，计划于 2001 年开工， 2002 年年底建成； 2003 年客货运中心投入运营， 预测初期日客流量可达 1.74 万人次， 日发送1000 班次， 年可达 635 万人次， 年货运量为 68 万吨； 预计营运第一年税后利润为 320.10 万元，以后逐步增加到正常年份的 481.31 万元。由于项目的审批及资金不能及时到位等原因， 该项目自 2003 年5 月才开工， 其相关配套工程于 2006 年 12 月竣工； 自从建成投入运营以来， 客运中心至今没有始发班车， 配客车辆数量又严重不足； 客运大楼四、 五层及三楼半层约计 6200m2全部闲置，同时， 货运大楼二至四层约计 5700m2也全部闲置， 未能发挥应有使用效益， 造成国有资产浪费严重。据财务报表反映， 该项目仅 2007 年度运营就出现亏损 133.44 万元， 截止审计日， 经营状况还没有得到明显得改善。

（二） 设计概算编制及执行方面

设计概算是控制投资的重要指标，然而由于设计单位的设计概算编制内容未能细化， 漏列、 少列概算现象比较普遍， 达不到应有的深度，同时有关职能部门对其又缺乏严格的审查， 严重超概算的情况经常发生，导致项目投资规模失控。如某办公大楼工程项目， 批准的概算投资为 3930 万元， 在初步设计概算中， 给排水、 消防、强电、 弱电、 电梯、 室外工程、 三通一平等单项工程概算仅仅罗列了投资总额，分别为 100 万元、 120 万元、 100 万元、 200 万元、 100 万元、 120 万元、

80 万元， 均未按规定编列工程造价组成的分项明细和计算过程或列明采用指标法的依据、 计价基础等。 经初步审查， 该项目少列、 漏列概算 754.44 万元， 占批准概算投资额的 19.20%。同时也存在部分建设单位对批准的概算执行不严肃，工程设计变更随意性大， 擅自提高建设项目规模及标准， 尤其是装修工程。而且项目建设单位也未及时按规定重新报请有关职能部门对其初步设计概算进行调整。

（三） 项目招投标采购管理方面

按照《中华人民共和国采购法》 、 《中华人民共和国招标投标法》等法律法规，建设项目的勘察、 设计、 施工、 监理以及与工程建设有关的重要设备、 材料等的采购， 必须实行集中采购管理， 在采购金额达到一定标准后，全部使用国有资金投资或国有资金投资占控股或者主导地位的， 应当采用公开招投标。 但实际工作中部分建设单位未能很好的执行招投标制度，将本应公开招标项目不招标的情况时有发生。如上述客货运中心项目， 仅由业主研究决定， 就将其 300 多万元的道路、 排水工程直接发包给施工单位。 另如某水厂的工程设计直接委托给设计单位， 约定设计费 100 万元， 这些都超过了国家规定的施工单项合同估价 200 万元、 设计服务单项合同估价 50 万元招投标标准。还有一些建设单位招标活动不规范、不严谨的问题也比较普遍，如在投标单位数量不够的情况下未重新组织招标，直接与中标单位进行倾斜性谈判， 容易产生一些舞弊行为。

（四） 合同及工程建设管理方面

首先是部分项目合同 （协议） 签订不严谨， 合同条款漏洞较多，对许多可能发生的情况未作充分的估计， 甚至在合同的条款之间、 不同的合同文件之间规定出现相互矛盾或不相一致，容易给建设和施工方造成经济纠纷。其次是部分监理单位派到现场的监理人员经常不到位，同时业务素质也存在参差不齐， 经常出现对关键部位、 关键工序的监理到位不到点的情况，导致工程监理的作用发挥不大。 最后是现在的项目都成立相关指挥部负责组织建设，而指挥部是一个临时组建的机构， 人员的配备都是各单位临时抽调来的， 具有工程项目管理经验的专业技术人员比较缺乏。有的施工单位正是利用了建设单位对建设工程预结算知识了解甚少的管理漏洞， 采用高套定额， 重复计算工程量， 取费标准就高不就低， 设计变更减少不做调整， 编制虚假结算等手段，高估冒算工程造价， 致使建设资金损失。

（五） 工程财务管理方面

部分项目建设单位未能实行建设资金专户管理、 独立核算，同时存在工程财务核算制度不健全，支付工程款审核把关不严格。如： 多头开户、工程财务与单位财务混为一体、 违规使用现金大额支付工程款、支付工程款无正规发票、 未按合同 （协议） 约定支付工程款、 未督促施工单位及时缴纳履约保证金、 白条入账、 记账凭证附件不全等问题。

二、 产生问题的原因分析

（一） 是部分项目建设单位急功近利，为追求业绩想让项目尽快上马，争取有关职能部门尽早立项， 对项目的可行性缺乏足够的调查和研究，对项目功能定位缺乏准确的认识， 未能根据自身的投资实力以及地区实际情况， 使项目可行性报告的编制流于形式。 政府职能部门未能有效组织有关专家对项目可行性进行论证和严格的审查。

（二） 是部分设计单位编制的设计文本深度不够，建设单位也未能提供详细的项目资料供设计单位参考，同时设计单位概算人员与建设单位缺乏有效的沟通，使概算人员在编制概算时对项目的专业设施细节不甚了解，以及部分概算人员责任心或是业务能力不够，导致项目概算漏算较多。建设单位为追求 “标杆” 、 “形象” 工程， 想方设法争取项目和资金， 互相攀比， 规模能大则大， 标准能高则高， “三超”问题比较普遍，同时存在法不责众的心理。

（三） 是部分建设单位管理人员对 《中华人民共和国招标投标法》等有关法律、 法规缺乏正确认识和学习， 法律意识不强， 责任和风险防范意识淡薄， 没有按照国家有关规定标准执行招投标程序。 监理单位基本上都是民营企业， 人员流动性大， 在实际操作过程中往往存在一套班子多个牌子的情况，导致派至现场的监理人员达不到要求，同时有的监理单位与业主存在 “联姻” 关系， 等同于建设单位的 “工程部” 。工程建设监督检查及处罚力度不够， 造成问题屡查屡犯。

（四） 是建设单位缺乏工程管理专业人才，工程管理能力严重不适应项目建设发展的需要。工程建设工作相对复杂， 法规政策性强、涉及领域广，在工程开工前临时抽调的工程管理和财务人员对基本建设程序和相关法律法规不了解， 缺乏工程技术、工程建设的专业知识和财务管理经验，难以做到项目管理的科学化和财务管理的规范化， 在招投标、 合同签订、工程建设、 财务管理等过程中，一旦考虑不周、 操作不当就会陷入被动， 就不利于建设工作的顺利开展， 甚至造成工程的严重损失。

三、 加强政府投资项目管理的建议

（一） 要加强政府投资工程项目前期工作， 强化项目设计概算编制和控制。 一是建设单位要认真充分做好项目前调研工作， 根据客观因素和实际需要编制项目可行性报告，经过有关部门及专家的有效论证， 职能部门要严格落实立项审批程序， 确定项目是否立项。二是设计单位概算人员在编制设计概算时要加强同建设单位的沟通， 充分了解项目的详细情况，以尽可能减少工程设计概算漏算、 少算、 多算情况的发生， 让项目的设计概算能够真实、 完整的得以反映。三是立项批复时针对一个整体项目要做一次性核准总投资规模，避免单个项目多头立项、 分头审批导致普遍超投资、 超规模问题的发生。对超过设计概算投资 10%以上的项目要报有关职能部门进行重新审批调整。 对擅自提高建设规模和标准的不予以财政拨款和竣工验收。（二）要进一步加强对政府投资项目招投标和合同的管理和监督。一是严格执行 《中华人民共和国招标投标法》 等国家有关招投标

法规和采购管理办法，对达到规定招标标准的项目必须实施招标。 二是要营造一个公开、公正、公平， 更加透明的招投标环境。开通网上报名渠道， 进行网上审查， 避免甲乙双方直接见面，以减少腐败现象的发生。同时有关职能部门要对整个招投标活动程序包括事前、 事中、事后的各项工作进行监督。 三是加强工程项目合同管理， 认真落实合同审核制度， 确保合同的完整、 严谨， 预防争议或不必要的法律纠纷。

（三） 要加快培养项目管理专业人才， 并积极推行项目代建制。 一是项目管理专业人才作为政府管理工程项目的最重要因素，要有计划、有重点地举办多层次、 多形式的项目管理专业知识和技能培训，要有针对性的进行人才培养， 注重造就一批精管理、 懂技术、 善经营、高素质的项目管理专业人才，为工程项目管理提供强有力的人才保障。 二是政府要根据情况适时推进工程项目代建制， 另一方面可以使项目使用单位从繁杂的项目建设中解脱出来，一方面可以充分利用代建单位丰富的项目专业管理经验，有助于提高政府投资建设项目的管理水平。

（四） 要积极开展政府投资项目后评价工作， 强化政府投资项目管理， 以此总结和提升项目管理经验。 一是由政府发改委、 监察局、 财政局、 审计局、建设局等职能部门组成后评价工作小组， 每年定期组织有关专家对政府性投资的竣工项目开展绩效评价。二是要建立后评价工作的运行机制和指标体系，对项目决策管理、 资金管理使用效率、 项目工程造价、工程质量、 环境影响、 经济效益、 社会效益等方面进行全面、 综合的评价。三是要以后评价工作为契机，发现问题总结项目管理经验，为今后政府安排建设项目提供宏观决策帮助和借鉴

作用。

参考文献

[1] 王侨钰： 《谈基本项目建设管理存在的问题及建议》 . 当代经济.第 2 期.2009.