我国行政性ADR的构建和完善

【摘要】行政性ADR是行政机关处理民事纠纷的一种非诉讼解决机制。随着诉讼高潮的到来，在司法程序难以满足社会纠纷解决需求的情况下，行政性ADR以其特有的高效性、及时性等优势有效化解各种矛盾和纠纷，已经成为我国不可缺少的纠纷解决机制，但也存在的现实问题亟待解决。

【关键词】行政性ADR 纠纷解决机制

我国正处于社会转型期，社会矛盾频发而司法资源有限，法律又往往具有滞后性，如何运用行政的裁决功能、发挥非司法性的公力救济功能，是理论及实务界亟需面对的问题。而行政性ADR在实践中具有专业性、权威性、高效率及低成本的优势，正是符合我国行政、法律文化的传统，能够与行政诉讼制度形成有效互补，满足现代社会利益和冲突多元化对纠纷解决方式多元化的需求。鉴于以上优点，我们有必要厘清行政性ADR的基本内涵，并探讨该制度存在的法律依据和运行的法律保障等相关问题。

一、行政性ADR的内涵

Alternative Dispute Resolution （ADR）译为“替代性纠纷解决方式”或“非诉讼纠纷解决方式”。这一概念起源于美国，最初是指20世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式，现已引申为对世界各国普遍存在的民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。ADR可分为民间性、司法性和行政性三类。而行政性ADR，即国家行政机关所设或附设的非诉讼纠纷解决程序，其概念分为广义与狭义两方面，广义的行政性ADR是指国家行政机关对民事纠纷和行政纠纷进行处理的纠纷解决机制，狭义的行政性ADR仅指国家行政机关对特定的民事纠纷居间处理的机制。二者的不同在于纠纷处理对象是否包含行政纠纷。本文采用和探讨的是狭义概念。如今，行政性ADR是新公共管理的途径之一，基本形式包括行政申诉、行政调解、行政裁决等，其有别于司法诉讼的公力救济，且在解纷方面越来越多采用了协商与调解等多元方式，具有专业和权威优势，比司法机关更适合解决群体性与复合性纠纷。

行政性ADR相较于诉讼及其他替代性纠纷解决机制，具有以下基本特征：一是主体的特定性和权威性。行政性ADR的主持机关是行政机关，尽管处理民事争议不是依职权行为，但与行政职权密不可分，并且参与解决纠纷的人员往往都具有相关领域的专业知识和社会经验。行政性ADR机制的法律地位一般由行政法规确定，它比司法诉讼程序更适于处理一些包括群体性纠纷在内的多发性、社会性、新型的和复杂的案件，有利于直接维护弱势群体利益。二是处理的高效性和及时性。行政性ADR机制可以趋利避害，相对快速、低廉、便捷的解决纠纷。行政机关一方面进行行政执法，一方面居间解决纠纷，既可体现行政机关处理纠纷的公正性要求，又能体现当事人对行政机关的信任，结果易为双方接受，可达到低成本高效率的解决纠纷的目的。三是程序的简便和灵活性。行政性ADR无需严格适用实体法规定，在法律规定的基本原则框架内，可以有较大的灵活运用和交易的空间，综合权衡法律、政策、公序良俗和行业习惯等方面，避免因个案的差异造成处理结果与预期的反差。其次，行政性ADR在程序上既有正规的准司法程序保证，又可启动灵活机动的程序。

二、行政性ADR必要性及可行性分析

（一）必要性

诉讼解决纠纷存在不足。诉讼是解决纠纷最主要和最常见的方式，因其以国家公权力作为基础，但诉讼的客观缺陷为诉讼外纠纷解决机制提供了必要的存在空间，为行政性 ADR 提供了客观基础。相较于行政性ADR，诉讼主要存在着以下问题：一是诉讼的正式性、程序性和阶段性使案件从到判决往往需要经年累月，造成诉讼迟延。二是在诉讼中，诉讼程序具有专业性和正式性，每个阶段和环节都有自己独特的程序内容，程序复杂。三是法官仅适用法律和就部分是非曲直加以裁判，往往会忽略纠纷背后复杂长远的社会关系，判决结果在某些情况下合法却不合理。四是诉讼手段用来解决多数情况下表现为人数众多、具有集团性或扩散性的现代型纠纷，往往容易产生费用高昂、程序复杂和诉讼对抗等问题，使后果变得更加严重。而针对以上的弊端，行政性ADR机制在解决相关的纠纷上具有便捷性和专业性等优势，可以弥补诉讼的不足之处，减轻诉讼的压力。同时，行政性ADR灵活、便捷的解纷方式为当事人提供了亲自参与的机会，可以避免诉讼的对抗性和形式主义特征。

（二）可行性

（三）首先，ADR在中国具有广泛的社会基础，符合我国行政、法律文化的传统。一方面，与我国“和为贵”的观念相契合，使这种有别于司法的公力救济方式更具有现实意义和实效性；另一方面，在我国广大当事人较为看重纠纷解决这权力背景的条件下，这种有权力依托的纠纷处理方式能够满足当事人对权威性、强制性的要求，效率也相对较高。

（四）其次，构建行政性ADR可以实现诉与非诉机制的衔接。当今社会，如何构建一个能够充分发挥效能的有机整体，使整个纠纷解决机制中的每一种方式达到相互衔接相互作用的有序合理状态是一个重要的课题。而ADR倾向于程序的非正式性、参与性和当事人的意见一致性，且能够在效率、成本、发挥专家作用以及提供当事人更多参与机会方面弥补诉讼制度的不足，使正式的国家法律体系和非正式的调节机制协调互动。由此可见，行政性ADR将可以在构建诉与非诉的多元化纠纷解决机制中起着承前启后的作用。

（五）最后，行政性ADR具有专业基础和资源优势。行政机关以平等第三方介入纠纷，一般有自己的调查机构，处理的纠纷也是与其日常行政管理相关的一些纠纷。对于这些纠纷，它们具有专业性、技术性，对相关的法律法规也非常熟悉，而且它们对有关信息的收集和判断，以及对相关法律、法规的运用和理解要比一般机构甚至法官都有优势。同时，纠纷当事人有往往是行政管理和监督的对象，当事人往往更容易接纳行政机关在纠纷解决过程中的各种建议和解释。这有利于行政处理机关的合意诱导，促使纠纷的合理解决。

三、中国行政性ADR立法现状

从我国目前法律规定来看，调解等ADR方式并没有被纳入行政过程争议解决体系之中。我国《行政诉讼法》第50条明确规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”1999年废止的《行政复议条例》中曾规定：“行政复议不适用调解”。《行政复议法》对此也未做规定，但根据一般理解，未经法律授权，行政机关在行政复议中应当也不可适用调解等ADR方式。对于行政决定程序中产生的争议，行政机关是否可以使用ADR程序解决问题也没有明确的法律规定。总而言之，我国法律上对行政过程中ADR呈现是消极和否定态度，但在实践中仍然存在ADR的运用。例如，在行政处罚过程中，相对人与执法机关之间就违法性质、处罚种类和幅度等问题的交涉，实质上都是ADR的方式。可见，立法上的排斥并没有消除ADR在行政过程中的适用，立法与实践处于脱节的状态。

四、完善中国行政性ADR须解决的几个主要问题

中国特色行政ADR制度的完善，要结合我国体制和法律实情，其别要注意以下几个方面：

首先，我国应当明确行政性ADR的适用范围，要体现既最大程度的实现权利救济功能又不致损害和弱化司法权威的价值取向。传统上，行政性ADR 主要用于特定类型纠纷的解决，即行政机关或其附属机构作为中立第三者解决民事纠纷的专门活动，而如今世界各国都逐渐扩大行政性ADR的适用范围，但在涉及公共行政政策及和公共安全等管制领域，为避免公权力机关规避职责、逃避法律监管和制约、侵害社会公益，应当限制甚至禁止ADR的适用。

其次，行政裁决和行政调解的完善。我国行政性的纠纷处理机制根据纠纷解决方式的不同性质，基本上可分为行政裁决和行政调解。但最近几年，政府主管机关的纠纷解决能力和责任严重弱化，行政性ADR缺乏独立的机构和程序，尤其其调处结果缺少法律效力，严重影响了基层纠纷解决的便利、公正和效率。我们应当要确认行政裁决和行政调解的法律效力。为有效发挥行政裁决和行政调解制度的纠纷解决作用，必须使其具有与其职责相应的法律效力基础。同时，因我国设定行政裁决、调解的法律文件相互之间冲突，难以形成统一的行政解决民事纠纷规范体系，所以还应当规范行政裁决、行政调解的设定依据，强化整体设计。

再者，针对申诉制度，在救济未来的制度创新中，应该发挥救济的独特优势，集中矫正其不讲程序，缺乏规范，充满恣意的根本弊端，将救济规范和改造为行政诉讼救济与行政复议救济的过滤机制、补充机制和疑难处理机制。

最后，为了防止行政性ADR被恶意使用，人民法院对已经行政机关处理的民事纠纷，应侧重对ADR程序的审查。法院介入时必须持审慎的态度，坚持必要的原则，并最大限度的避免司法程序带来的负面效应。对于符合程序并且不违反公共利益的 ADR，法院即应维持其结果。

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