我国储蓄存款利息税的效应分析及调整思路

摘要：本文在简要文献综述基础上总结利息税征收初衷，对其储蓄分流效应、收入分配效应及财政收入效应进行分析，在比较借鉴中提出将我国储蓄存款利息税改革纳入个人所得税税制整体改革之中，取消比例税率，实行累进税率，并有针对性地提出解决高储蓄率及收入分配差距的配套措施。

关键词：储蓄存款 利息税 税制改革

一、引言

储蓄存款利息税自1950年颁布相关条例以来几经开停，每一次调整均引来各方热议，诸多学者就利息税的效应及其存废展开了广泛讨论，并提出了一系列不同观点，概括而言大体上可分为两类：一类主张取消利息税，另一类则主张保留并改革利息税。

主张取消利息税的观点主要包括，吴敬琏指出利息税的征收没有实现扩大内需的目的，应停征利息税，开征资本利得税。黄桦客观评价了利息税作为宏观调控手段的积极作用，但由于传导机制不畅使政策效应滞后，其调控效果并不直观，且经济情况越来越复杂多变，他认为停征利息税较合适。易宪容认为利息税的开征违背了税收公平原则，且没有达到刺激居民消费的目的，其财政收入效应也微乎其微，应尽快改革利息税。巴曙松则从金融利率角度提出利息税会让负利率缺口更大，停征利息税对缩减负利率有好处。

主张保留并改革利息税的主要观点则包括，刘尚希指出我国应继续征收利息税的三个依据：一是征收利息税有利于更大范围的公平；二是税收的首位功能是组织财政收入，调节功能是派生的，后者不能凌驾于前者之上，否则就会形成一个极其扭曲的税制结构；三是利息税是否应该存在，不决定于它取得了多少收入，而是看它自身有无存在的正当性和合理性。白景明和刘丽坚认为开征利息税是完善个人所得税制的一个重要步骤，应将利息税纳入个人所得税制改革。彭龙运认为利息税的改革方向不是取消，而是应纳入个人所得税的整体改革之中。宋兰指出当前利息税还在发挥着积极作用，还没有停征必要。杜莉撰文指出对储蓄存款利息征税，有助于政府把居民手中的资金合理引导到证券市场。王红阳认为应该修改目前“一刀切”税率为累进税率，对存款额度较小的储户免征利息税。

上述大多数有关利息税的研究，重点集中在利息税对于拉动消费、刺激投资以及调节收入差距等方面的作用探讨，此外也有部分专家研究了利息税的金融效应，还有少数学者研究了利息税的财政收入效应，在这些观点中，很少有从我国个人所得税制结构优化的角度来对我国利息税效应进行全面综合的分析和研究。

二、利息税征收概况

（一）利息税概述

利息税全称“储蓄存款利息个人所得税”，主要指对个人在中国境内存储人民币、外币取得的利息而征收的个人所得税。利息税的纳税人为在我国境内的储蓄机构取得人民币、外币储蓄存款利息所得的个人。计税依据为纳税人取得的人民币、外币储蓄存款利息。其中对个人取得的教育储蓄存款利息所得以及国务院财政部门确定的其他专项储蓄存款或者储蓄性专项基金存款的利息所得免税。利息税的交纳方式为代扣代缴，以结付利息的储蓄机构为扣缴义务人，扣缴义务人每月将所扣税款的98%于次月7日内缴入中央国库，并向当地主管税务机关报送代扣代缴税款报告表。储蓄存款在1999年10月31日前孳生的利息所得，不征收个人所得税；储蓄存款在1999年11月1日后孳生的利息所得，适用20%比例税率征收个人所得税；2007年第502号国务院令就《对储蓄存款利息所得征收个人所得税的实施办法》作出修改，决定对2007年8月15日后产生的储蓄存款利息所得减按5%的比例税率征收个人所得税；2008年10月8日，国务院研究决定暂停征收储蓄存款利息所得税。

（二）利息税征停背景

据国际货币基金组织公布的数据显示，中国国民储蓄率从上世纪70年代至今一直居于世界前列，90年代初居民储蓄占国民生产总值35%以上，到2005年我国储蓄率更是高达51%，而全球平均储蓄率仅为19.7%，2009年中国居民储蓄余额已经突破了18万亿元 ，较高的储蓄率和庞大的储蓄额为社会投资提供了有力的资金保证，促进了国民经济快速发展。

随着中国经济逐渐融入全球经济体系，国际经济形势的复杂多变与周期性振荡逐渐深度影响中国经济，国内“通货紧缩”与“通货膨胀”压力交替出现，为了有效抑制经济冷热不均，正确反映资金供求状况与价格，促进调节个人储蓄存款规模，国家于1999年底实行比例税率为20%的个人储蓄存款利息所得税政策，2007年调整减按5%征收，2008年又直接暂停征收储蓄存款利息所得税，宏观目标都是实行社会总供求管理，以实现经济可持续发展。

此外，随着改革开放深入和市场经济自发作用，我国个人收入分配差距正逐年扩大，其中个人收入中相当一部分转化为储蓄存款，且储蓄存款大部分又集中在少数高收入者手中。对此有必要通过税收手段发挥其收入再分配作用来抑制少数人收入畸高而形成的收入悬殊，因此利息税出台也被寄予了调节收入分配的期望。

三、利息税效应分析

从利息税内涵及征收背景可以看出我国利息税主要为了实现三个目标：一是为了抑制储蓄过快增长，把存款从银行“赶”出去，刺激居民消费和投资；二是为了调节收入差距，促进社会分配公平；三是组织财政收入。依照以上标准，本文从利息税设置的三个初衷出发对我国利息税主要效应进行分析。

（一）利息税储蓄分流效应分析

税收对储蓄的影响，主要是通过其对个人可支配收入和税后收益率的影响来实现。利息税对储蓄产生两种效应：即“收入效应”和“替代效应”。但税收对储蓄行为的影响是积极还是消极，还取决于税收对储蓄的收入效应与替代效应之间的相对大小，而这两大效应又受众多复杂因素干扰。因此，利息税对储蓄行为的影响在理论上非常难以判断和衡量。在我国调整利息税政策，一个重要的意图就是降低或鼓励储蓄，通过控制资金规模进而调节社会总供求，然而历史数据表明，利息税对居民储蓄的引导作用非常微弱。

表1：我国各年个人储蓄存款余额变化表

从上表可以看出，2000年到2011年储蓄存款余额的变化趋势依然是强劲上升，据中国人民银行统计数据显示，2000年我国居民储蓄余额就已超过了6万亿元； 2003年我国居民储蓄存款余额突破10万亿元；2010年超越了30万亿元大关， 储蓄峰值再造背后，必须对利息税储蓄存款政策效应进行重新思考。我国自1999年开征利息税、到2008年全面暂停，2000年即开始产生利息税收入，利息税随着累积存款余额增加每年也呈不断上升趋势，累积效应使利息税上升的相对速度还要高于储蓄存款增长速度，但各年储蓄存款余额增长速度并未因此发生显著变化，基本维持在相对固定区间，可见在我国这样一个由多方面原因引起高储蓄率的国家单纯寄希望于利息税来调节储蓄规模并不现实。

（二）利息税收入分配效应分析

我国收入分配差距的矛盾越来越尖锐，通过相应措施进行调节已十分必要，利息税如果要作为其中工具之一，必须明确两个问题：一是谁是利息税的纳税主体？如果在没有其他配套措施（比如对其他资本利得征税）的情况下，高收入者手中的大部分存款会借助他们自身优势轻而易举地转换为其他资产持有形式，从而使投资渠道单一的中低收入者成为利息税的主要纳税主体，这样进入利息税纳税范畴的中低等收入群体所占的比重就更大，利息税调节收入分配的功能就会大打折扣。二是利息税调节功能的发挥是否最有效率？如果假定利息税能起到调节收入分配的作用，那么这样的政策工具按税收经济理论是否是最有效率的一种政策选择。按照1999年开征利息税时的明确规定，利息税收入专款专用于中低收入者，即增加国有企业下岗职工基本生活费补贴、提高退休职工养老金发放标准，以及提高城镇最低生活保障，这些使用方式的最终效果以及过程中到底漏损了多少也值得重点关注。

我国收入分配差距主要表现为城乡差距、地区差距和行业差距，其中城乡差距又是最主要的差距表现，作为衡量居民生活水平与收入水平的重要统计指标，恩格尔系数具有较高的公认度与解释力，因此，本文拟采用各年度城乡居民人均可支配收入的纵向趋势分析与横向比例对比来反映我国城乡收入水平差距的变化，从而判断整个收入差距的形势。

表2： 城乡居民家庭人均收入及恩格尔系数对比

从上表可以看出，城乡居民可支配收入差距仍呈扩大趋势，城市居民恩格尔系数绝对数明显低于农村居民恩格尔系数水平，且下降幅度明显快于农村居民恩格尔系数下降幅度，我国以城乡收入差距为代表的收入差距问题仍在不断加剧，利息税在收入分配方面的调节作用几乎可以忽略。

（三）利息税财政收入效应分析

一直以来限于征管水平，我国税制体系都是重流转、轻所得，利息税的地位很自然地被放到了一个次要位置上。

表3：全国各年利息税与税收总收入统计对比 （单位：亿元）

由表3至少可以得出以下结论，利息税收入绝对额一直处于较低水平，在储蓄存款快速增长强劲拉动下近年来增长较快，即使这样利息税占税收总收入的比重仍没有超过2%，可见利息税的财政效应并不明显，我国财政能力完全可以承受对利息税进行改革。通过上述效应分析可以看出，利息税的储蓄分流效应不显著，对收入分配的调节作用不大，财政收入效应也不明显。

四、利息税调整思路

结合我国目前个人储蓄存款现状、税收征管水平和其他改革要素，完善我国利息税税制应本着“税负从轻，税制从简，效率为先，兼顾优惠”的原则进行。

（一）利息税改革配套措施

首先不能把利息税刺激消费和投资以及调节收入分配的作用任意夸大，利息税的政策效应毕竟有限；其次，解决当前高储蓄以及收入分配问题，除了强化并继续发挥利息税作用外，还应更多地完善相关配套措施。

1、建立完善的社会保障体系。对于降低我国目前的高储蓄率来说，建立完善的社保体系显得尤为重要，只有健全的社会保障体制，有效解决了老百姓的养老、医疗、住房等后顾之忧，才能弱化老百姓的预防性储蓄动机，才能让他们放心消费和投资；只有健全完善的社会保障体制，才能充分发挥社会保障体系对国民收入的再分配功能，更加促进社会公平。此外，改善投资环境，多元化拓展投资渠道，培育形式多层次投资市场，引导储蓄存款流入不同投资领域，也是形成合力个人储蓄规模的关键。

2、完善个人所得税税收征管体系。建立个人收入综合监管体系，加强税务与不动产、动产、金融等流动资产管理部门之间的协作，建立多部门电子数据共享机制，逐步实现对个人所得税综合征纳机制。

3、推行税号管理办法。借鉴国外税号管理办法，纳税人在所得给付单位或税务机关办理登记核发税号手续，每个纳税人仅获核发唯一税号，并准予使用于申报及结算税款。

（二）利息税改革具体思路

1、纳税人确定

利息税的纳税人为在中国境内存储人民币、外币取得利息收入的个人。同时进一步将纳税人分为居民和非居民纳税人，对居民纳税人，就其来源于世界各地存款利息所得征税，非居民纳税人只就其来源于中国境内的存款利息收入征税。

2、征收方式

并入个人综合所得进行征税，同时赋予更加灵活的开征、减征及停征权限，将其作为灵活的个人储蓄规模调节工具。

3、税率调整

利息税税率设计可采取取消单一比例税率，将利息所得并入个人总所得，适用个人所得税累进税率。

必须看到，如果没有适时出现的利息税，或许前述讨论的三个效应会更加不乐观，因此在既有制度框架下不能简单断言利息税是一项不好的税收政策，虽然当初征收利息税的几个初衷都没有很好实现，但目标实现必须要有多种工具相配合和协同，并配套完成相应领域的改革。利息税本身作为政策工具之一应该具备长期存在的必要性，但在适当的时机进行进一步调整和完善非常必要，其角色定位也应当作为完善当前所得税体系的有益补充，其功能效应也应理性看待。

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