美国次贷危机救助的法律规制及启示

内容摘要　次贷危机全面爆发以来，蔓联储及美国财政部采取了多种救助措施来应对危机。金融危机救助是一种政府运用公权力干预市场、拯救市场的行为，即是一种经济法行为，应从救助权力来源、规范救助方式、明确救助责任三个方面对其进行规制。美国对次贷危机的救助启示我们应尽快建立和完善存款保险制度、金融监管协调机制、涉外金融监管立法、救助责任追究机制。

关键词　次贷危机；金融救助；法律规制

2007年8月，美国次贷危机爆发并迅速向其他国家蔓延，逐渐演变成为全球性的金融危机，对美国及全球性经济产生了巨大的冲击。美国在此次危机中采取了哪些救助措施?这些救助措施有哪些创新之处?如何对政府的救助行为进行法律规制?这是我们在全面剖析这场危机的过程中不可避免地遇到的几个问题。本文正是从以上几个问题出发，对次贷危机的救助措施进行了全面的分析，并试图从法律的角度对救助行为进行规制，进一步得出对我国有益的几点法律启示。

一、美国次贷危机救助的主要措施

(一)美国次贷危机救助的货币政策

在危机初期，美联储悉数使用了传统的货币政策工具，以及相应的政策手段，对金融市场进行了全面的干预。

1　公开市场操作，注入流动性。从2008年8月9日开始的整个8月份，美联储频繁使用了公开市场操作，注入和回收流动性。除通常采用的隔夜回购交易外，根据需要，还多次使用14日回购交易等满足市场持续流动性需求。8月10日当日注入流动性更高达350亿美元，远远超过数十亿美元日均交易规模。

2　降低联邦基金基准利率。尽管面临着通胀的压力，2007年9月18日，美联储将联邦基金基准利率由5.25％降为4.75％，是2003年6月以来首次降息。此后，联邦基金利率多次下调，从未来趋势看，这一工具的可操作空间也不大。

3　降低贴现率。2007年8月17日，美联储决定下调贴现率0.5个百分点，从6.25％降至5.75％，并将贴现期限由通常的隔夜暂时延长到30天，还可以根据需要展期。同时，贴现贷款的抵押品包括房屋抵押债券等多种资产。至2008年8月30日已经先后十余次降低贴现率，贴现贷款余额大幅上升，为银行业提供了大量流动性支持。

随着危机的扩散和升级，除了使用上述的传统政策工具外，美联储还创新地运用了三个突破性的救助手段：

1　流动性支持工具频繁创新。美联储除了运用传统的市场流动性支持声明、公开市场操作、窗口贴现等方法和手段外，还创新性地设置了短期拍卖融资便利(TAF)、定期证券借贷便利(TSLF)、一级交易商信贷便利(PDCF)、货币市场共同基金流动便利(AMIF)、商业票据融资便利(CPFF)、短期资产支持证券贷款便利(TAlE)等工具多方位、多角度地支持市场流动性。

2　流动性提供范围不再局限于银行，而是向各类金融机构、特定的金融市场以及实体经济扩展。传统上，央行行使的“最后贷款人”职能的范围仅限于商业银行等存款类机构，但这次美联储向市场提供流动性的对象已经包括了货币市场基金、投资银行、保险公司甚至是实体经济。显然，美联储提供流动性的范围大大扩展了。

3　货币互换和协同降息。在对此次次贷危机的救助中，美联储先后与10个国家签订或扩大了临时货币互换协定用以增强离岸美元流动性，展开了两次货币互换，并于2008年10月8日联合欧洲央行、英格兰银行以及瑞士和瑞典的央行同步降息50个基点，并且了关于降息的联合声明。通过开展货币互换和协同降息，满足了美国本土以外对美元的流动性需求，有效地稳定了金融市场。

(二)美国次贷危机救助的财政政策

1　7000亿美元救助法案。2008年10月3日，美国国会众议院通过了修改后的救助法案。修改之后，新的7000亿美元救助法案的主要内容包括：规定美国证券交易委员会有权暂停按市值计价会计准则，该准则是20世纪80年代推行的，要求公司以当前市场价格而不是此前支付的价格来评估资产价值；将美国联邦存款保险公司(FDIC)提供的存款保险上限从10万美元提高到25万美元，允许FDIC一直到2009年底都可以向财政部申请无上限贷款，以弥补与更高存款保险上限相关的损失。核心内容是授权政府购买银行以及其他金融机构的不良资产，用来帮助他们摆脱危机困扰。

2　救助问题金融机构。财政部联合美联储开展了一系列的紧急注资救助活动，美联储主要提供贷款，为相对比较好的金融机构提供贷款，收购有问题的金融机构，比较典型的是美国银行收购美林、摩根大通收购贝尔斯登时，美联储都提供了大量的贷款。另外，财政部直接收购一些金融机构的股份，比如对美国最大的保险公司AIG、房地美、房利美股票出现大幅下跌，发生流动性危机时，采取由政府直接购买其股份，对这些机构进行所谓的国有化。

此外，由于美国汽车行业陷入次贷危机，面临大规模破产倒闭的风险，2008年12月19日，美国政府表示，白宫将通过财政部问题资产救助计划向困境中挣扎的美国汽车制造商提供174亿美元紧急贷款，这些贷款将分两个阶段发放，首批贷款总额为134亿美元，第二批40亿美元贷款将于2009年2月与TARP第二批救助资金一同发放，通用汽车和克莱斯勒首先获得贷款，福特汽车已表示目前不需要现金救急。

(三)美国次贷危机救助的长期计划

危机救助计划通常由短期和长期两部分组成。长期救助计划涉及结构变革、新制度和新政策等方面。次贷危机的发生也引发了美国政府部门和社会各界的认真反思和总结，推动了随后展开的金融监管体系的全面性变革。2008年3月31日，美国财政部长保尔森向国会提交金融改革方案《金融监管体系现代化蓝图》，它被认为是自美国1929年经济大萧条以来最大规模的金融改革计划。对金融监管体系提出进行结构性改革，这套综合性的改革计划分短期、中期和长期提出了改革建议。

短期建议主要针对住房贷款市场，强化商业行为监管和市场稳定性，内容包括：(1)强化总统金融工作小组(PWG)职责，增加储蓄监管局(OTS)、货币监理署(0cc)、联邦存款保险公司(FDIC)作为成员；(2)成立一个新的联邦委员会，即抵押贷款委员会，监管抵押贷款市场活动；(3)改善美联储向非存款类机构的流动性提供。

中期建议主要致力于改进市场监管，提高市场效率，内容包括：(1)在储蓄监管方面，取消联邦储蓄银行牌照，代之以全国性银行牌照，并撤销OTS，监管职责并入OCC；(2)在州银行方面，对州注册银行监管职责转移至美联储(Fed)和FDIC；(3)在支付清算方面，建议为支付清算系统建立联邦章程，并由美联储负责监督；(4)在证券和期货方面，建议改变目前证券和期货市场分别由不同监管机构监管的局面，将证券交易委员会(SEE)和商品期货交易委员会(cFIE)合并；(5)在保险监管方面，建立全国性的经营规则，并由财政部下属

的全国保险办公室(010)负责监管。

长期建议则是在金融服务业建立起“目标导向”的现代化监管框架，监管部门重新界定为三大类：市场稳定监管局(Fed)，负责金融市场稳定性；审慎金融监管局，负责与政府有关的金融机构的稳健经营；商业行为监管局，负责各类金融主体的市场标准和规则。此外，建立统一的联邦保险公司(Federal Insurance Guarantee Corporation，17IC,C)处理监管失灵的问题机构，而美国证监会则继续负责上市企业证券的监管工作。

二、金融危机救助行为的法律规制

经济法的基本属性之一就是国家运用法律对社会经济生活进行干预，是国家运用公权力对市场失灵进行介入和调整。金融危机救助行为，是一个政府运用公权力干预市场、调解市场的行为。那么危机救助行为就是一个经济法行为。既然是一个经济法行为，笔者认为经济法应该从以下几个方面对金融危机的救助行为进行明确的规制。

(一)遵循救助权力法定原则

权力来源法定原则是对政府救助经济生活的本质要求。它是指政府实施救助行为时，必须事先获得法律的明确授权，即符合法律实体与程序的规定。包含两层意思：一是救助权力来源法定。无法律就无行政。政府救助市场的一切权力应来源于宪法和法律的授权，任何行政法规、规章和规范性文件不得成为政府行使救助权力的来源。二是依法救助。政府作为法律行为其行为人不应当享有特权，它也应当在法律授权的范围内按照法定的程序行使权力。在享有法律权利的同时，也应如同其他法律行为的行为人一样服从法律的权威，履行法律义务。

(二)规范救助方式

金融危机救助的方式，用一种法律的语言讲应是一种法律上的行为，它是一种具有法律意义、通过人们的意思表示表现出来的，能够引起一定法律后果的行为状态，亦即政府作为金融危机救助的主体“进行的旨在设立、变更或终止经济法律关系的行为”。_6J此次危机中，美联储除了运用传统的市场流动性支持声明、公开市场操作、窗口贴现等方法和手段外，还创新性地设置了短期拍卖融资便利(TAF)、定期证券借贷便利(TSLF)、一级交易商信贷便利(PDCF)、货币市场共同基金流动便利(AMLF)、商业票据融资便利(cPFF)、短期资产支持证券贷款便利(TALF)等工具多方位、多角度地支持市场流动性。美联储还联合世界主要国家的央行通过开展货币互换和协同降息，满足了美国本土以外对美元的流动性需求，有效地稳定了国际金融市场。此外还采取了政府购买银行以及其他金融机构的不良资产、为较好的金融机构提供贷款、收购有问题的金融机构、政府直接购买其股份、对这些机构进行所谓的国有化等方式来实施救助。

(三)明确救助责任

经济法除从政府救助的上述方面进行规制以外，还要对政府不当救助、滥用救助权等违法行为所应承担的法律后果做出明确规定，确保政府救助最优化。比如在次贷危机中，雷曼兄弟公司申请破产保护，这是世界四大投行之一，有着150多年的历史，影响力和资产规模都比贝尔斯登大上十倍以上，但这次联邦政府没有救。诺贝尔经济学奖获得者罗伯特・蒙代尔指出，事后证明，美国政府不入市拯救雷曼兄弟是一个错误的举措。救则生，不救则死，救与不救之间政府及相关负责人应当承担什么样的责任，是我们经济法应明确规定的事项。经济法作为一部把实体规范和程序规范融于一体的法律，在规定和追究不当救助的政府及其工作人员方面，具有相当的优势。经济法对责任的追究除采取传统的行政制裁、民事制裁和刑事制裁三种方式以外，还可以采取各种公私法兼容的社会性制裁手段，如扣发奖金、市场禁入、注重责任追究的复合性和多元化。同时，经济法还可以规定调节、仲裁、行政复议和诉讼等多种救济途径，确立责任追究的法律程序，维护国家、社会和当事人因不当干预受到侵害的合法权益。

三、对完善我国金融法律的几点启示

(一)尽快建立我国的存款保险制度

存款保险制度作为防范金融危机的三大法律制度之一，是问题金融机构危机处理中不可或缺的一环，各国均以存款保险制度作为危机处理过程中救助重组的资金来源，以实现市场退出后对存款人或其他债权人的补偿。要维护存款人利益，让存款人特别是居民储户承担全部损失，既不利于处置工作开展，也不符合中国的国情。但目前采取的由央行或国家财政垫付的方式其处置成本未免过高，也极易引发道德风险和加大金融风险。因此，我国应加快建立存款保险机构的步伐，尽快建立一部明确的《存款保险法》，强制我国境内所有吸收储蓄存款的金融机构②参加，对金融机构进行投资、援助、解困及保险，以维护存款人利益和金融机构在社会公众中的信誉。保险基金的筹集可参考国际做法，由资本金、保险费、投资收入组成。其中资本金由财政部、人民银行、投保机构按净资产的一定比例认购股份。保险费在设立初期应考虑我国实际情况，采取统一保费制；随着运行机制的成熟，针对不同金融机构应采取区别保险费率方式，按照我国金融机构的风险评级体系，对不同风险等级的金融机构实行不同费率(可根据经济形势适时调节)，并且对同一家金融机构同一存款人设立最高保险额，超过部分的存款损失由存款人自己负责。_9j同时由于存款保险公司对问题金融机构的产生、危机处置后机构的情况均应给予适当关注，所以应在《存款保险法》中赋予存款保险机构必要的监管职能，并保证其独立行使职能的权利。

(二)完善我国的金融监管协调机制

美国1999年《金融服务现代化法案》(Gramm―Leach―Bliley Act，CLBA)标志着美国金融业进入混业经营时代。但是，美国到目前实际上仍然实行分业监管，金融监管机构多达7家，如果把具有某些监管职能的机构算进去，监管机构则更多。保险公司、商业银行、投资银行等分别属于不同的政府机构监管。次贷证券化过程中有众多的不同类型的机构参与，需要各监管机构高度协调配合。监管机构过于庞杂就会出现协调和配合问题，更容易出现监管漏洞。危机的发生表明美国金融监管机构之间缺乏有效的协调机制，最终引发了系统性的金融风险爆发，并引发了美国自1929年经济“大萧条”以来最大的一次金融监管体制改革。此次大改革中美联储的监管权力进一步扩大，作为“市场稳定监管者”不仅可以监管银行、金融控股公司，还有权监管投资银行、对冲基金、保险公司、商业票据市场等其他可能给金融体系造成风险的商业机构。这表明了其将加大金融监管协调的力度。此外，减少多头监管者、整合金融监管机构将为协调金融监管清除障碍。美国的经验教训警示我国必须加快建立和完善金融监管协调机制。2003年通过的《银行业监督管理法》第6条明确规定：“国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。”修订后的《人民银行法》第35条第2款也有类似的规定。《中国人民银行法》第9条规定：“国务院建立金融监管协调机制，具体办法由国务院规定。”

但是，迄今为止的金融监管协调仅限于银监会、证监会和保监会不定期召开的监管联席会议，停留在政策层面，不是法定机制，内容也以“务虚”为主，实际收效甚微。从美国此次危机中我们可以发现一个事实，即存在一个总体意义上的监管者，对金融机构进行总体监督和控制，惟其如此，金融监管协调才具有坚实的平台。反观上述法律有关协调机制的条款，却并未创设这样一个监管主体，所以难以形成真正有效的监管协调。2008年8月14日，央行网站公布了国务院印发的《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》，这被称为增强央行职责的“新三定方案”。方案从两个层面要求建立“协调机制”，其中之一就是在国务院领导下，央行“会同”银监会、证监会、保监会建立金融监管协调机制，以部际联席会议制度的形式，加强货币政策与监管政策之间以及监管政策、法规之间的协调。对此，一般的理解是，“会同”实际上使央行担当了“牵头人”的角色。中国人民银行承担维护整个金融体系的稳定和防范化解系统性金融风险的职责，有效行使最后贷款人职能，在金融监管协调机制中应发挥重要的作用。有鉴于此，笔者认为应由国务院根据《人民银行法》第9条的授权，以行政法规的形式确认人民银行总体监管者的地位，建立人民银行主导下的常设金融监管协调机制。

(三)完善涉外金融监管立法，维护中国的金融安全

与以往历次金融危机相比，此次金融危机的影响更为广泛，破坏力更大。危机波及世界许多国家和地区的金融市场，无论发达国家还是发展中国家，抑或是欠发达国家都不同程度地遭受了金融危机的打击与冲击。中国的金融已经融入国际金融体系，如何防范国际金融风险对中国金融安全的威胁，也是中国金融面临的重大战略课题。在这方面，采纳巴塞尔的一系列文件提出的原则、规则和建议，与世界各国金融监管当局一起加强合作，实现国际间的相互协调与共同合作，是最有效的防范国际金融风险的方法。如为了应对此次金融危机，美国联合全球主要国家央行，采取降息和注资的措施，效果显著。

为了防范和化解国际金融风险，必须加强金融监管的国际合作。但是，加强与世界各国的监管合作工作，我们就必须有健全的法律作为基础，而我国目前的涉外金融监管法律规范存在很多的问题，比如立法层次太低、法律效力太弱。我国现有的《商业银行境外机构监管指引》、《外资金融机构管理条例》两部规范，前者是由中国人民银行印发的指导性意见，后者是由国务院公布的经济法规，效力层次比较低，不利于银监会与东道国政府进行合作和交流。此外还存在立法不统一以及监管对象范围狭窄的问题。所以，为了全面防范国际金融风险，笔者建议由全国人大制订《涉外金融机构监管法》，将银行、保险、证券行业中的外资金融机构和中国商业银行在境外设立的分支机构，全部纳入监管对象的范围之内，以适应金融关系混业化和全球化的趋势；可吸收巴塞尔相关文件中被证明行之有效的原则和具体的操作办法，使之转化为国内立法，以健全和完善我国的涉外金融监管体制。在此基础上，通过积极开展同世界各国金融监管机构的合作，积极参与制定国际金融监管规则，编织一张严密的法网，全方位防范和监控国际金融活动中可能发生的风险。

(四)健全金融危机救助中的责任追究机制

进一步健全救助中的责任追究机制，加大对相关责任人的处罚力度。2008年9月23日，美国122名来自哈佛大学、麻省理工学院等著名高校的经济学家联名发出“致住宅市场的代表和临时参议院主席”的信，反对美国政府7000亿美元的救助计划。他们指出，这个计划违反了公平性原则，这个计划是用纳税人的钱去补贴给投资者。投资者在有风险的情况下去创造盈利，需要能够承受损失。如果没有救援计划的话，很多投资者和机构的选择被证明是非常不明智的。公平，是法律所始终追求的目标和产生的源泉，具体在这里就是金融机构及其客户都应当对自己的行为负责，法律的设计应重点保障各方承担因自己的行为而带来的责任，特别是金融机构应当承担的责任并具备能使这种责任落到实处的可行性制度。

建议在相关法律法规中尽快增加对责任人员的罚责条款，对于造成金融机构陷入困境的以及违规使用救助资金相关责任人，应当被撤离并施以相应处罚措施，如取消其管理人员金融从业资格并禁止其终身从事金融业，要求其承担相应的民事赔偿责任。对负有责任的股东，则可采取中止分红、稀释股权等措施，情节严重的可取消其出资、参股其他任何金融机构的资格，对相关人员涉嫌违法犯罪的，应依法追究其刑事责任。