中国古代监察制度评议

【摘要】中国古代的行政监察制度曾为封建政权的巩固和稳定起到积极的作用。对中央和地方的各级官僚机构及其官吏实行严密的监察，是我国古代官吏制度的一个重要特点，其中某些独到之处对当今社会健全监察制度具有一定的启示和借鉴意义。

【关键词】行政监察制度　演变　评议

中国古代监察制度是封建官僚政治制度的重要组成部分，它随同封建制度的产生而萌发，伴随着封建专制主义中央集权的建立而形成，又伴随着封建君主专制的不断强化而发展、完备，其监察对象是皇帝属下的大小各级官僚，监察的目的是为了维护君权，限制官权。它不仅在整饬吏治和巩固封建专制统治，维护封建社会稳定和发展方面发挥了重要功能。而且也为后世积累了丰富的文化遗产和可供借鉴的宝贵经验，为当代行政监察制度及法制现代化建设提供历史参考。

中国古代监察制度起源甚早。战国时职掌文献史籍的御史就已有明显的监察职能，但尚未产生专职的监察机构，作为严格意义上的监察创始于秦汉，发展于唐宋，强化于明清。它建制周密，历史悠久，是我国封建政治体制中一种重要的制度，对我国今天的行政监督制度建设亦有借鉴作用。

一、秦汉时期的监察制度

秦始皇统一六国后，建立了封建专制主义的中央集权国家，在中央实行“三公九卿制”。即丞相、太尉、御史大夫为三公。其中丞相是百官之长，“掌丞天子。助理万机”：太尉掌军事；御史大夫“掌副丞相”，主管监察“掌以刑法典章，纠正百宫之罪恶”。秦朝还在地方郡一级设监御史，为中央派遣的监察官吏。

汉朝基本上承袭秦朝的制度。但其行政监督制度较之秦朝更加完善，形成了一整套较为完整的监察制度。

西汉初年，在中央设御史大夫。其办公机构称为御史台。汉武帝时，为了加强对地方的控制，把全国分为十三个州部加监察区，每州设刺史一人，以监察地方郡一级行政长官，州刺史直属中央，他们的级别较低，俸禄仅六百石，相当于县级官吏，但是他们的监察对象却是享有二千石的郡一级高官。“秩卑而赏厚，咸劝功乐进。”刺史监督有明确的范围，即以“六条问事”。一条是监察“强宗豪右”，其余五条是监察郡守、郡尉类高官的种种善恶，特别是防止各郡长官与地方豪强相勾结，形成割据势力；同时还监察地方的财政税务，司法断案，人事选用，高官受贿等。以条问事，察视地方，此后历代相因成习，唐太宗贞观二十年派朝廷要员二十二人，“以六条巡察四方，黜陟官吏”。西汉征和四年，又在首都所在地设司隶校尉，直属御史大夫，掌管纠察京师百官(三公除外)和三辅(京兆、冯翊、扶风)、三河(河东、河内、河南)、弘农七郡。西汉在郡级地方设督邮，监察各县级官吏，督邮的权力仅次于郡长官，其位之尊可见一斑。

东汉初年，在中央仍设御史台，长官叫御史中丞，掌管监察，俸禄干石。御史中丞下有治书侍御史二人，负责解释法律条文；侍御史十五人，负责察举官吏违法，接受公卿、郡吏奏事。御史中丞的权力仅次于尚书令。司隶校尉既是京官又是地方官，俸禄二干石，司隶校尉部设从事史十二人，主管察举中央百官犯法者和本部各郡事务。司隶校卫参与朝政，位在九卿之上，其权力之大，是无所不纠，除三公之外。东汉在除京师之外，分全国为十二州、每州设刺史一人。刺史于每年八月巡行所属郡国、检阅刑狱情况，考察长吏政绩，年终奏于皇帝。

二、魏晋南北朝时期的监察制度

魏晋南北朝时期，选官制度是九品中正制，九品中正制到后来成为门阀土族培植私家势力的工具，封建国家的监察制度名存实亡。隋统一中国后，为了加强中央集权，废除九品中正制，把官吏任免权收归中央，在中央重设御史台，置监察御史，在地方设司隶台巡视各郡县，中央集权封建国家的行政监督制度才得以恢复。魏晋南北朝时，御史职权进一步扩大，且有“震肃百僚的威仪”。魏晋监察官，“自皇太子以下，无所不纠，初不得纠尚书，后亦纠之”

三、唐朝时期的监察制度

唐朝时期，监察制度进一步发展。中央一级的监察机构是御史台，长官为御史大夫，其职责是全面掌管中央和地方监察事务。御史台下设三院，即台院、殿院和察院。台院长官为侍御史，掌管纠举百官，审查官员犯罪案；殿院长官为殿中御史，掌管殿廷仪卫及京师的纠察；察院长官为监察御史，职责是“巡按郡县”。监察御史为正八品，官位不高但权力极大，巡察范围广，各郡县的屯田、铸铁、选补官员、监决囚徒、以至祭祀宴会等无所不察。

与秦汉时相比，唐代的监察制度有了进一步的发展。第一，对中央官员的监察分工明确。唐朝在台院设六察官，分别监察吏、礼、兵、工、户、刑六部官员。这样各御史职责分明，遇事不得推诿，有利于监察工作开展；第二，是监察范围扩大。汉代主要监察官吏的恶行，抑制豪强、防止割据，而唐代监察除了上述内容外，还增加了户口流散，赋役不均，农桑不勤等，以维护国家财政收入稳定；第三，把监察工作与官吏考核、人事任免结合起来。监察官必须在农历每年九月三十日前将监察对象的情况具状报吏部考功司，作为官吏提拔重用的依据之一；第四，建立了对监察官的管理制度。一是规定监察的任职资格：必须具有地方行政长官的经历；二是规定了任职期限：“十道按察史二周年一轮替”，防止他们交结权势，形成关系网，相当于现在的轮岗；三是有激励措施。监察官易于迁升，这就激励他们勇于纠察，严整吏治。唐代的观察使即派往地方长驻的监督者，“不按察例按察，事事干预。渐渐变为州县地方官之长官，形成地方行政最高之一级，有如汉末之部吏一样，成为地方行政长官，于是地方监察制度亦即破坏了”。

四、宋代的监察制度

宋朝在沿袭唐代的基础上又有发展：首先，监察大权集中于皇帝之手，监察机构更加独立。各级监察官吏的任免权均由皇帝亲自掌握，宰相不得推荐御史，凡是与宰相沾亲带故的均没有资格担任御史。宋代对地方实行州、县二级管理，同时又将全国分为十道，后改为十五路。中央派往各路的经略安抚使司掌兵民之事，转运使司掌财赋，提举常平司掌平仓、义仓、赈灾等，提典刑狱司掌刑狱，简称为“监司”。这四司均有监察权，可以纠察地方长官，权力不受地方限制。在州一级除设知州外又设通判，用以监视知州，州级行政所发文书要知州与通判同时签名方能生效，通判有监察州官的任务，限制州官的权力；其次，监察系统的司法权扩大了，不仅监督司法，而且可以直接查办大案要案；第三，对监察官的要求更加严格，规定担任御史者必须是曾任过两届以上的知县，并且还对监察官加强了监察力度，规定中央的尚书省有掌奏御史失职之权，鼓励御史积极监察，允许各级御史“闻风弹人”不必有所顾忌，但对工作不勤奋者，若上任三个月后查不出问题的。要予以

惩罚――贬作外官或扣减俸禄。

五、明清时期的监察制度

到明清时期，中国封建专制制度发展到顶点，监察制度也更加强化。明初，明太祖废除了唐宋以来在中央设置的御史台，而设都察院为中央的最高监察机构。设左、右都御史为最高监察官，他们不仅对全国各级官吏有监察之权，而且能与吏部共同考查官吏，还能与刑部、大理寺共同审理大案要案。明初在全国按省分13道，共设监察御史110人，分管各省的监察工作。监察御史官品虽低，但权势极大，对王公大臣都有权加以纠劾，尤其是监察御史在外稽察州县官吏，称为巡按，代表天子出巡，权力极大，大事方奏，小事立断。另外，明朝又设“六科给事中”，分科监察中央的六部。六科给事中权力很大，一是有封驳权，诏令有不当者，可以封还；二是有劾奏权，相当如国外的弹劾，如官员有违法事实可以劾奏；三是有议事权，朝政有失，可以上奏指正。明朝的监察机构除科道之外，还有特务机构卫、厂，卫是锦衣卫，是皇帝的仪仗，实则是皇帝直接指挥的特务机构，任务是侦缉和镇压北京地区人民的秘密结社和反抗活动，同时也监视明朝各级官吏的图谋不轨行为。锦衣卫既不属于三法司，又不属于五军都督府，而是自行其事。有自己的监狱，可以杖杀大臣。清代监督权迅速集中：台、谏彻底合一成为都察院所属六科给事中与十五道监察御史，合称科道；科道官员实行密折言事的制度，所有的权力直接集中于君权。

六、中国古代监察制度的借鉴意义

封建制度能够得以延续两千多年，监察制度的功劳是不可抹灭的。中国古代监察制度对当今的治化建设，建立权力约束机制和监督机制具有借鉴作用。

1、加强监督立法，实现权力监督法制化。封建王朝的最终灭亡的命运，其根本原因就在于这种制度是建立在“人治”基础之上而非“法治”基础之上。出台的法律法规和制度，对监察的程序和实现的方式均缺乏可操作性的法律依据。“要防止掌权者滥用权力，完全依靠掌权者的信念、忠诚和其他优秀的精神品质，这在政治上是完全不严肃的”因而，在完善的法律法规基础上辅以各种行之有效的具体的工作制度或行为准则，使两者互为补充就显得十分的重要。

2、加强对监察机构的监察，防止监察机构蜕化为腐化机构。行政监察不仅表现为对被监察对象行政行为的制约，同时也表现为对监察机关自身监察活动的制约。我们可以借鉴古代行政监察中监察主体之间既有分工又互相牵制的做法，对监督权适度分权，而使监察机构自身也受到制约与监督。

3、合理界定监察机构的地位，逐步建立一个在中央统一领导下的反腐败领导体制，树立监察机构的权威性。给予监察机关以履行其职能所必需的独立性和权威性，使其能够不受牵制地履行监督职能。使监察机构真正发挥作用，赋予他们工作的重要地位。强化监察机关的职能，使其具有一定的政治地位或享有较高的政治权利，即树立监察机关位高权重的地位。

4、努力提高检察人员的素质，加强监察干部任免制度的管理。树立监察干部为官清正廉洁的形象，必须是政治上经得住考验而又具有扎实深厚的监察专业知识和文化修养的领导同志。“应当是无可非难的共产党员。监察机关的人事任免应实行行政监督机关派驻制，其领导任职由派出机构直接负责，着重强调民主考核和上级机关的任免作用，监察人员最好还应实行回避制度和定期轮换制度。