城乡基本公共服务均等化:发展理路及瓶颈突破

【摘要】管理型政府向服务型政府的职能转变，为城乡基本公共服务均等化提供了契机，改革开放以来积累的经济实力和提升的财政能力，为城乡基本公共服务均等化提供了物质保证，本文梳理了城乡基本公共服务均等化发展的实践层面和学术层面的理路进展，对进程中的主要瓶颈――非均等化问题，进行分析并提出解决对策。

【关键词】城乡 基本公共服务 瓶颈

【基金项目】2015年国家社科项目，政府职能转变背景下社区共同体建设的路径选择研究（编号：15BGL197）；2011年天津市社科项目，天津市基本公共服务均等化的路径选择与制度创新（编号：TJZZ11-015）。

【中图分类号】G64 【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2016）10-0017-02

改革开放使我国发生了翻天覆地的变化，其中最显著的成就是经济的高速发展，相比经济的发展，我国的社会发展相对滞后，作为世界上第二大经济体，我国的基本公共服务均等化方面取得了一系列成就，但人民群众在享受到经济发展的成果之后，迫切需要质优量足的保障生活最基本需求的均等化的基本公共服务，也就是说从每一个人都能够从改革开放取得成就之中获得政府为主体提供的基本公共服务。

一、城乡基本公共服务均等化发展的实践层面的进展

从党和国家层面而言，在2003年党的十六届三中全会，强调了政府职能的转变，也就是从主要是管理的职能转变为服务市场和创造良好的发展环境的职能，这是构建服务型政府的发端，接着在2005年党的十六届五中全会里，正式提出“基本公共服务均等化”的命题，成为提升人民群众生活质量的重要改革方向。作为一脉相承的体系，党的十七大提出了保障基本公共服务均等化的重要措施，即从所见城乡差距方面入手并从公共财政体系方面进行改革，为基本公共服务均等化体系的构建指引了方向，同时，在城乡一体化的实践中，中央在2008年的一号文件中，提出城乡基本公共服务均等化的重要实现路径，其着力点就是保障并提升农村的基本公共服务。

从国家发展的逻辑来看，城乡基本公共服务均等化首先依赖于国家的经济发展与经济实力，经济实力或财政能力决定了国家提供民生服务的能力，改革开放的经济成就，尤其是进入新世纪以来，中央及地方财政收入与经济指标同向增长，在某些年份，政府的财政收入增长快于经济增速，所以，对城乡基本公共服务均等化这一公共政策的推进，打下坚实物质基础保障。从政策的一般执行过程来看，各级地方政府从2003年开始，相继贯彻实施了关于政府职能改革，即构建服务型政府的中央顶层设计，民生事业地方政府的工作日程中所占份额越来越重。

在实践过程中，各地进行的城乡基本公共服务均等化的抓手也不尽相同，主要归纳为两种路径：第一种路径是通过做大做强地方经济，也就是说将经济发展“蛋糕”做大，从而提升财政汲取能力，拥有更多财权，相应的可以在城乡基本公共服务均等化实施中更多投入，最终达到基本建立并进而完善城乡基本公共服务均等化体系。第二种路径是首先注重分享经济发展的“蛋糕”，注重民生项目建设，从发展人力资本的角度来进行城乡基本公共服务均等化，这条路径的思路是通过提供均等化的基本公共服务，使得人人都能享有基本公共服务，从机会均等、过程均等以及结果均等三个方面进行保障，使得每一个个体的人力资本都得以保障和发展，进而提升社会的整体人力资本水平。

对于以上两种路径而言，并没有明确分界线，有些地方政府在实施过程中对于两种路径都有所借鉴，区别只是在某一个阶段会有一些侧重。在国家层面的顶层设计中，首个基本公共服务体系规划――《国家基本公共服务均体系“十二五”规划》中，已阐明基本公共服务的人人享有，与经济发展和小康社会的互动关系，基本公共均等化依赖于经济的发展，并且建成小康社会的重要民生标志就是城乡基本公共服务均等化的实现。经过十几年的实践，以及作为一项公共政策实施的城乡基本公共服务均等化，积累了由“量变到质变”的过程，城乡基本公共服务供给体系初步建成，不断完善，在此基础上的发展目标和时间表是：到2020年我国基本实现基本公共服务均等化。

二、城乡基本公共服务均等化发展的学术层面的理论进路

城乡基本公共服务均等化是一项具有中国国情特点的公共政策，具有实践指导意义，我国学术界在对城乡基本公共服务均等化的研究和探讨中形成各种成果与理论，也在影响与改进这一公共政策实践过程与结果。

（一）城乡一体化的研究进展

城乡基本公共服务均等化的研究可以说是发端于城乡一体化的研究，城乡一体化并非是完全消除城乡之间的差异，而目前的主要问题是城乡差距过大，除了城乡收入比值这一经济指标并未实质性减小外，还存在基本公共服务方面的明显差异。城乡一体化强调了两个区域之间发展的协调与统一，具体而言，城市与乡村在保持本区域经济发展与社会发展同时，兼顾两区域之间平衡发展，从世界经济发展趋势而言，城市化是大势所趋，是统一市场对于各种资源通过价格信号的传递，在城市聚集，产业发展壮大进而形成产业链、产业集群，我国的长三角和珠三角就是产业聚集资源，扩张了城市规模，城市规模又进一步聚集了资源，促进产业发展壮大。西方学者经济学者刘易斯对于城市化单向流动的原因给出了解释――城乡二元经济结构理论，该理论认为城乡二元经济结构是进一步固化二元结构的原因，理由是对于工业而言，城市的经济发展显然更具有效率，成本更低，更具竞争力，资金、人力等资源更加丰富易得。而乡村除非进行工业化，否则乡村无法打破二元经济结构的固化。

刘易斯作为一名聚焦于城乡生产效率差异的经济学者，其分析看似理性，实则具有一定的局限性，因为在当今社会的文明程度以及经济发展进程中，正义、公平已成为社会各界达成的共识，同时国家顶层设计已经牢牢将正义与公平把握，使其成为公共决策的出发点。除此以外，就西方发达国家发展历程来看，城市化在后期就出现了一种新趋势：城市人口减少而乡村人口增多，城市人口开始向乡村回流，这种城市化叫作“逆城市化”，“逆城市化”说明城乡一体化的结果并非乡村人口全部转入城市。乡村的发展，尤其是当乡村的经济发展与城市差距减小时，乡村生活方式开始吸引更多城市人，使其选择来到乡村。按照亚当・斯密在《国富论》的设想，城市与乡村之间虽然存在劳动分工的差别，但是连接城乡之间的纽带应该是互利合作。从亚当・斯密的这个突破口，可以找到城乡良性互动的依据。

从城乡一体化的建设方面，学者提出的路径可以分为两种，一种是实现乡村经济的发展，通过发展不同于城市的经济模式，提升乡村的经济实力，缩小乡村与城市之间个体收入的差距。另一种路径是保障乡村农民、在城市的农民工的基本权利，包括享受到的基本公共服务，使得他们的人力资本得以发展，更具竞争力，从而减少城乡差距。综上，城乡一体化的实现还依赖于政府科学的规划与指导，对于城乡一体化过程控制和目标设定，应建立在科学的评估体系之上，科学的评估体系应当细化评估指标，特别是要明确城乡基本公共服务均等化是城乡一体化进程的重要目标[1]，所以说，城乡一体化是两区域经济与社会共同发展，协调发展的结果。

（二）基本公共服务核心内容的探讨

学术界对于城乡基本公共服务均等化研究的另一个重要的领域可以分为两个层面，第一个层面是对基本公共服务最核心内容的界定，虽然不同学者表述侧重点不同，但是对于最核心内容还是基本达成一致，那就是基本公共服务应该是保障最基本的生存权、受教育权、社会保障等，这些核心权利所享受的基本公共服务包括基本就业保障、基本养老保障、基本医疗保障、受教育权保障以及基本生活保障等[2]。在核心内容达成一致之后，第二个层面是对于均等化的理解问题，均等化意味着居民享有的基本公共服务的机会、过程、结果大致相等，均等化并不是忽视差异化，因为现阶段而言，差异化是明显存在的，表现在地区之间的差异、城乡之间的差异以及不同行业的差异，所以制定一套明晰的基本公共服务均等化标准是确保均等化不异化成“平均化”的有力保证。

三、城乡基本公共服务均等化进程中的主要瓶颈――非均等化问题

在对城乡基本公共均等化进行探讨的过程中，有一个方法论值得关注，不论是国家顶层设计亦或是学者的研究理路，该方法论就是着眼于问题――对策角度，城乡基本公共服务均等化的瓶颈问题即非均等化。我国当前城乡基本公共服务均等化的现状而言，从整体来看，存在着总量供给不足的问题，也就是说基本公共服务的供给数量与人民群众对于生活质量、生活保障的要求之间还存在着差距。

（一）城乡基本公共非均等的表现视角

1.城乡基本公共服务非均等的表现视角之一：不同区域之间非均等化

城乡基本公共服务非均等的表现视角可以分为两种，第一种是区域层面的视角，本质问题还是区域之间经济发展差距问题，以及由此而造成的财政能力的差距，就我国宏观区域发展而言，东部沿海地区城乡基本公共服务均等化的水平要高于西部地区，也就是说西部地区城乡基本公共非均等均等化的问题更加明显，在此基础上，在同一个区域之内，同样存在着非均等化的差异，这种差异同样起因于经济发展水平，进一步而言，对于同一个省而言的区域内部，由于省内各地区发展不平衡，所以省内各区域之间的城乡基本公共服务存在非均等化问题。

2.城乡基本公共非均等的表现视角之二：不同领域之间非均等化

城乡基本公共非均等的第二种表现视角是不同领域之间的非均等化，例如对于基础教育保障和投入而言，不同省份之间，同一个省份的不同区域之间存在着明显差距，从财政能力方面，基础教育投入的差异，直接导致了软硬件方面的差异，具体体现为学校硬件设施的完善程度以及师资配比质量。再如基本医疗卫生保障领域，不同区域之间，同样因为财政能力的不同，而造成医院数量、医院医学设备的先进程度以及医务人员资源配比质量等方面的差异。对于上述举例的领域为代表的基本公共服务均等化，随着各级政府公共财政实力的增强，而表现出动态变化。

（二）城乡基本公共服务非均等化的原因分析

造成城乡基本公共服务非均等化的原因主要有两个：一是政府财政能力，二是政府管理机制。

政府的财政能力决定了城乡基本公共服务的供给能力，在实践中，政府财政能力弱的地区，城乡基本公共服务供给能力就弱，同时非均等化问题比较严重。1994年开始实行的分税制改革明显提升了国家层面的中央财政能力，但对于地方公共财政能力而言，由于财权与事权划分不合理，地方政府过多承担了事权，而相应财权并未得到匹配，所以基本公共服务的供给主要靠地方政府财政拨款，对于基层政府如县乡一级财政能力而言，与其承担的基本公共服务供给任务较多，所谓“千条线，一根针”，可以说，基层政府财政能力的薄弱化与差异化，使得城乡基本公共服务非均等化问题突出。而基层的基本公共服务供给效果又直接影响到人民群众对于基本公共服务的满意度问题，所以基层政府的薄弱财权与承担过多的事权之间的划分亟待重构。

政府作为城乡基本公共服务的主要供给主体，其管理机制直接影响到基本公共服务供给效果。反映到城乡基本公共服务供给方面的问题表现，首先政府作为单一供给主体，是否真正了解人民群众到底需求哪些种类以及多少数量的基本公共服务，在政府缺乏供给动力的时候，就会造成基本公共服务的总体供给不足，同时，由于供给过程是“自上而下”的，政府作为决策主体，偏向于一些易见的，能够反映政绩的公共服务工程，在信息不对称和信息传递管路不畅的状况下，很可能政府所提供的基本公共服务并不是人民群众最迫切需求的，造成供给服务的结构性失衡，在一些地区，依然不同程度的存在就业保障、医疗保障、教育保障等基本公共服务保障不力的问题。

四、城乡基本公共服务均等化瓶颈突破的着力点

首先要真正明晰中央与地方财权与事权的划分及职责，所有涉及到城乡基本公共服务均等化的落实都在基层实施并实现，基层政府作为供给主体，要充分赋予财权，即保障其公共财政能力，同时，涉及到中央及省级政府财政负担的城乡基本公共服务，必须要权责明确。其次是政府管理机制的完善，虽然近几年来，地方各级政府的考核体系中，基本公共服务均等化所占权重在逐渐增加，但是多年来形成的各级政府主要精力放在地方GDP的增长上，这一惯性还将持续，原因在于地方政府官员考核体系设置不合理，GDP的增长在考核体系中的权重过大，各级政府官员的考核体系就是其决策行为“指挥棒”，决定着官员行动动机。具体对策而言，就是改变政绩观念，加大政府绩效考核中城乡基本公共服务均等化所占比重，让各级官员有动力来落实这一公共政策，改变基本公共服务整体供给不足的局面[3]。要让财政能力为基本公共服务供给服务。再次是提升决策的透明度，充分了解公众需求。政府作为城乡基本公共服务均等化的主要实施者，为避免决策结果的偏差，就要提升决策的透明度，让更多民众参与进来，充分沟通并切实了解公众的真实需求。

参考文献：

[1]中国（海南）改革发展研究院.加快推进基本公共服务均等化，经济研究参考[J]. 2008，3

[2]姜晓萍.国内外基本公共服务均等化研究述评，上海行政学院学报[J].2012，9：4-16

[3]邢伟.“十三五”时期健全基本公共服务体系的总体思路，宏观经济管理[J]. 2015，2，：25-27

作者简介：

林建衡（1978.11-），男，河北深州人，硕士，讲师，研究方向：公共服务。

景朝亮（1976.2-），男，山西洪洞人，讲师，博士，研究方向：城市社区。