村镇银行规划重来

以上收审批权为标志，中国银监会最终改变了农村新型金融机构三年规划初设目标。

7月末，银监会在官方网站上关于调整村镇银行组建核准有关事项的答记者问，将村镇银行组建的核准权，从地方银监局上收至银监会。业内普遍认为，此调整势必影响村镇银行在全国铺建的速度，进而间接表明2009年制定的新型农村金融机构三年规划流产。

银监会曾计划在2009年至2011年间，在全国35个省市自治区和计划单列市设立1294家新型农村金融机构，其中以村镇银行为主，规划总数达1027家。

实际上，即使按照此前下放审批权的做法，完成三年规划亦相当困难。据银监会数字，2010年底仅设349家，截至2011年5月末，全国共组建村镇银行536家，其中开业440家，筹建96家。尽管2011年设立速度突然加快，但时至今日，时间几乎用尽，指标完成仅仅过半。

据了解，“三年规划”的终止不仅因为成立数量不理想，还与此前新设立的村镇银行服务方向偏移、经营状况欠佳有关。

计划流产

2006年底中国银监会调整放宽农村地区银行业金融机构市场准入政策。随后在2009年出台《新型农村金融机构2009年－2011年总体工作安排》，确立三年填补近3000个乡镇金融空白的目标。

为了确保三年规划按时完成，银监会出台了多项激励措施，其中“准入挂钩”措施激起部分城商行乃至外资行的兴趣。

该措施规定，主发起人在规划内的全国百强县或大中城市市辖区发起设立村镇银行的，与国家扶贫开发工作重点县实行1∶1挂钩，或与中西部地区实行1∶2挂钩，主发起人在这些地区没有分支机构的可以设立分支机构；在东部地区（全国百强县、国定贫困县和大中城市市辖区除外）规划地点发起设立村镇银行的，与国定贫困县实行2∶1挂钩，或与中西部地区实行1∶1挂钩，主发起人在这些地区没有分支机构的可以设立分支机构。

为获得稀缺的金融牌照，规模较小的股份制银行甚至城商行对设立村镇银行表现积极。而此类小型银行原本在异地扩张和开设分支机构方面受到较为严格的限制。

但是，小型银行势单力薄，村镇银行组建速度并不乐观，导致银监会随后调整了思路。

新思路主要是希望大银行“沉下来”填补农村金融的空白。借助大银行的管理力量，也可以解决小金融机构监管难的问题。2010年监管部门召集大中型银行开了吹风会，并下发通知强调三年规划的重要性，号召大中型银行积极参与。

“大家都很有信心，一度认为三年的计划两年就可以完成。”一位监管层人士说。

三年规划的时间安排、东西部挂钩政策、主发起人范围、集中度要求均做出调整。其中设立30家或以上新型农村金融机构的主发起人，将允许其探索组建控股公司，并允许主发起人到西部及边穷地区以地市州为单位建立总分行制的村镇银行。

但是，大中型银行则对“下乡务农”态度谨慎。此前从上世纪90年代末开始，包括工、中、建在内的几大国有银行逐步撤出县域市场，主攻城市金融。经过十几年的快速扩张，谙熟大中型企业、中长期贷款，对农村金融并不擅长。

“赚不了多少钱，还要承担发起行的责任，所以都不热心。”一位大型银行人士说。但是出于“完成任务”的考虑，以建行和中行为主分别制定了批量成立村镇银行的大计划。

此前，中行、建行试图通过批量化模式设立村镇银行。在建行内部，更是将100家村镇银行的目标，翻倍定为200家。但是随后建行的村镇银行控股公司成立申请报送国务院后被搁置至今无望通过。

中行曾尝试采取总分行模式进军村镇银行市场，且规划未来五年使其村镇银行网络覆盖绝大部分省份，至少成立200家到400家，成为国内村镇银行中市场占有率最高的金融机构。但是其总分行相关方案也没有得到国务院的批准。目前中国银行与富登金融（即淡马锡富登金融控股私人有限公司)的合作仍在持续，模式则变批量为单个。

到今年上半年为止，四大行设立村镇银行节奏缓慢。建行开设了9家村镇银行，农行已发起设立4家村镇银行，均位于中西部地区；工行已发起设立两家村镇银行，东西部各一家；交行已发起设立3家村镇银行，分布在东、中、西部。中行9家，集中在山东、浙江、湖北等地。五大行总计27家。

大行批量设立村镇银行的方案暂缓，则年底完成1027家设立目标变得无望，而新的批量模式正在研究中。

7月末银监会调整了村镇银行设立的审批程序，由现行银监会负责指标管理、银监局确定主发起行和地点并具体实施准入，调整为由银监会确定主发起行及设立数量和地点，由银监局具体实施准入。此举被业界看做是放弃最初的数量达标。

事与愿违

农村新型金融机构三年规划设立之初，监管部门内部就存在诸多疑虑。其中不乏有人认为片面强调速度，并不能实现设立初衷。

“农信社这样的机构已经遍布全国，但是也没有搞好，所以不是设多少机构的问题，而是这些机构真正扎根乡村有效运转的问题。”一位参与农村金融规划的监管层人士说。

另外，他认为，短期内成立数千家机构，对监管层的监管能力也提出挑战。

当前，村镇银行政策已成为中小银行实现跨区发展的跳板。包商银行在过去几年共设立了超过20家村镇银行，这些银行散布在新疆、四川、贵州、宁夏等地，管理半径涉及大半个中国。

事实上,包括城商行、农商行、农合行在内的中小银行一直是村镇银行的主发起行。

而一直以来对中国业务颇感兴趣、但困于政策约束的外资汇丰银行也陆续设立16家村镇银行网点。

“总体是城商行积极，全国性银行冷漠。”一位银行业人士总结说，而城商行设立村镇银行的目的并不单纯。

“其他都管得很严，村镇银行是中央、银监会唯一支持的机构，只有这个可以支持快速扩张。”一位熟悉农村金融的专家说。但在他看来城商行热衷此道并非真想“下乡”。

从东西部成立村镇银行的规模差异上可以看出，在资本规模上，东部地区村镇银行的平均资本规模要远远高于西部地区。

“在偏远地区开村镇银行，就是派两个人坐在那里，”一位享受了挂钩政策的城商行负责人说，“这样就可以在东部地区开分行了。”新设村镇银行是否赢利，也并不是重点，外界也较难评估。

“对外公开当然是赢利的，至少是打平的，但是如果把各种费用算进去就不是那么回事了。”这位负责人说，由于外省新设村镇银行距离总部遥远，管理半径很大，日常人员往来沟通均有诸多不便，费用自然也高出不少。但这些“代价”对于急切跨区经营的城商行来说是愿意支付的。

据了解，在已经成立的接近500家村镇银行中，为数不少并不甘于深耕农村业务。“一些村镇银行开办当年就能赢利，比如吉林的一家被称为业绩排头兵的银行，最后被发现是以城市业务为主导的。”上述人士介绍说，当地银监局给予警告，但是并没有具体的处罚措施。

而按照中国银监会实施的挂钩激励措施，主发起人在规划内的全国百强县或大中城市市辖区发起设立村镇银行的，原则上应与国家扶贫开发工作重点县实行1∶1挂钩。另外东西部也可以按照一对一挂钩。

但实际上，在江浙一带乃至几无真正意义村镇的深圳，对于村镇银行牌照的争夺颇为激烈。然而传统意义上金融资源匮乏的中西部地区则并不受关注。

“我们去年好不容易申请到了一个村镇银行的牌照，但是找了大半年也没有找到愿意参与的发起行。” 以农业为主的山西永济当地政府人员无奈地说，“没办法又把指标还了回去。”

最初，村镇银行设立的独立法人被要求在县域以下，初衷在于“为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务”。但扎根农村的限定，使得新型农村金融机构对于商业金融机构的吸引力不足。

为加快组建速度，银监会于2010年4月印发了《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》，允许银行业金融机构主发起人到西部地区（除省会城市外）和中部老、少、边、穷地区以地（市）为单位组建总分行制的村镇银行。此后包括成都农商银行、天津农商银行、宁波鄞州农村合作银行均陆续建立地市级村镇银行。

突破县域的“升级版”村镇银行，可以选址在经济较为活跃的地市，存贷业务也有了更丰厚的基础，但也就出现了远离乡村和偏离“三农”初衷的问题。

成都农商银行、湖南湘西长行村镇银行、广西桂林国民村镇银行、四川自贡农商村镇银行、河南南阳村镇银行等率先成立的地市级村镇银行的注册资本均在亿元以上，已跃过城商行注册资本门槛，其中最大的河南南阳村镇银行注册资本突破5亿元。

“越做越大”已经成为村镇银行发展的明显趋势。据权威调查，2007年村镇银行建设初期，平均注册资本仅约为2000万元；2008年平均注册资本近5000万元，是2007年的2倍多；2009年进一步增加到7000余万元；2010年至今注册资本过亿的村镇银行已司空见惯。

虽然有地方资金和地方金融机构投资村镇银行热情升温的因素，但是做大村镇银行亦是其中重要动力。

“还是想做大客户，”一位村镇银行人士说，“否则资金的周转和效益都不是特别理想。”

另外，存在地方政府做大地方金融机构支持当地经济发展的需要，村镇银行也必然升级为大客户服务。

思路求解

据了解，银监会上收村镇银行核准权后，会对现有政策进行调整。从此前的全国范围内“点对点”挂钩，调整为省份与省份挂钩，并且优先考虑西部和欠发达县域。这被认为有利于缓解“东多西少”的村镇银行布局。

除此之外，银监会提高发起行门槛，在此前“监管评级达二级以上”追加了风控能力、资本实力等要求。此前获批设立村镇银行的小型银行，例如成立期较短、资金实力较弱的农商行可能减少获批数量，甚至失去资格。已受理而尚未获批的村镇银行也可能被撤销。大中型银行将在发起村镇银行方面获得更大优势。

“村镇银行已经成立了500家，基数也不小了，”一位参与银监会相关政策制定人士说，“先把这一部分做好，以免出现问题。”

截至今年5月，500余家村镇银行总资产为1492.6亿元，其中贷款余额870.5亿元，只占银行业总资产不足千分之二。

“但是如果出现问题，那就占用的不是千分之二的监管资源了。”上述人士说。业内担心大规模推进村镇银行数量存在隐患，认为农信社即为教训。

农信社自2003年启动改革试点以来，依靠央行置换不良资产，“花钱买机制”，过于强调改革速度以及依赖地方财政。

而随后的省联社模式更是弊病重重，“依靠行政安排的省联社模式本身并不合理，内部人控制现象并没有丝毫改变。”一位农村金融专家告诉记者，如果忽视市场真正需求、基层制度完善，而仅仅依靠政府创新模式的方式，村镇银行很容易重蹈农信社覆辙。

目前，监管部门出于对“三农”的支持，对村镇银行的监管指标有所放宽，要求其五年内逐步达标。相当数量的村镇银行由于网点少、吸存难、存贷比超过75％上限，甚至突破80％，短期内时点数据最高的甚至超过200倍，流动性风险不得不防。

另外由于管理半径较大，一些村镇银行存在操作规范等方面的不足。大中型银行设立村镇银行态度不温不火，也正是考虑到村镇银行难以管理，风险不好把控。

“贷一万块钱买种子，这业务芝麻大，但惹了麻烦就是发起行背着，影响总行业务，不值得。”一位大行人士说，小银行的风控模式跟大银行完全不一样，大银行一笔贷款五年十年，当时是暴露不出来的，所以贷前审核繁琐，但是小额贷款讲究短、频、快，技术完全不一样。

据了解，除了变相实现跨区经营，以及迅速拿到金融牌照，村镇银行对于发起行的经济效益并不丰厚。

“三四百家村镇银行中，至少40％是亏损的。”一位银行业人士透露目前村镇银行的经营现状。即便是2010年后成立的地市级村镇银行，“有60％赢利就不错了。”目前，尚未有官方数据应证上述说法。

试图通过发起行来监管村镇银行，并且三年内完成这个不可思议的规划是非常难的，某接近决策层的专家分析目前的境况。

他认为，“从上而下”施压银行沉下去，最终会因为“用办城市银行的思路办农村金融业务”而夭折。

“独立的法人机构设在越下层，就越能够为农民服务，如果在乡一级是独立实体，根据所处的环境作决策，自己说了算，就可以灵活开展业务，放到县一级就会不熟悉，如若真正的控制力来自省一级就可想而知后果了。”上述专家分析。

仅仅依靠数量并不能解决问题，这已经成为业内共识。关键还是机构如何建立。

相比于大行控股的模式，多元股权结构的村镇银行模式得到很多人认同。据多家村镇银行数据，有无其他法人机构的参与，村镇银行的赢利能力会有不同表现。

股东中不存在其他法人机构的村镇银行平均资产收益率远低于存在其他法人机构的村镇银行。另外，如果存在自然人股东，则赢利能力也显著高于无自然人股东的村镇银行。

更直接的观点则认为，放宽民间资本参股甚至控股小型金融机构可解困农村金融难题。

“商业银行只占20％－50％的股份，留给民间资本、产业资本进入的可能，虽然在管理水平上有所欠缺，但其自是最高的，可以随时根据市场和形势的变化，及时转变经营方式和策略。” 中国社会科学院农村发展研究所副研究员任常青认为。

但监管层对大批量具有多元化股权结构的小型金融机构成立态度谨慎，监管力量不足是最大的制约。正因为此，“发起行买单”成为村镇银行审批的关键制度设计。

“大批小型金融机构建立，势必会大浪淘沙优胜劣汰，而目前中国并没有银行业金融机构破产办法。”前述专家说，“有生有死才能充分竞争。”但目前由于存款保险等配套制度尚未出台，银行业金融机构破产法推出也未有时间表。“只有利用市场的方式，才可能解决农村金融的困境。”