保障房退出政策的现存问题与多元化退出模式的改革构想

【摘要】经济适用房、廉租房和公共租赁住房共同构成了中国现有保障房体系，建立规范合理、运作有效的退出模式是提高保障房利用效率，缓解供求矛盾的关键。本文在梳理现有保障房退出模式基础上，分析了现有政策存在的“奖懒罚勤”、“道德风险”和“租值耗散”问题，并基于产权视角提出了建立激励相容的多元化保障房退出模式的改革构想。

【关键词】保障房；退出模式；多元化模式

【项目】天津市2012年度哲学社会科学规划课题“关于我市保障性住房后续管理问题研究”（项目编码：TJGL12-014）阶段性成果。

【中图分类号】F8 【文献标识码】A

【文章编号】1007-4309（2013）03-0121-3

保障性安居工程建设是“十二五”期间满足城乡居民基本住房需求，完善中国住房保障体系，实现“居者有其屋”目标的核心工作。现阶段，中国保障房建设的关注焦点主要集中在如何通过加大保障房的增量供给，满足保障房的现实需求。但相对而言，对于被保障人从保障房体系当中退出问题的关注程度还较低，相关政策也尚待完善。退出机制的运转不畅导致存量保障房良性周转效率低下，资源再配置体系失灵，间接加大了对于保障房增量供给的过度依赖和国家的财政负担。因此，完善中国保障房退出政策是缓解保障房供需矛盾，节约社会资源，提高资源利用效率的关键。

一、现有保障房退出模式

现阶段，中国保障房体系主要由经济适用房、廉租房和公共租赁住房三部分组成，相关的退出政策主要体现在2007年颁布实施的《经济适用房管理办法》、2004年颁布实施的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》和2012年颁布实施的《公共租赁住房管理办法》，以及相关地方性法规之中。

经济适用房的主要保障对象是家庭收入符合当地政府划定的低收入家庭收入标准，且无房或现住房面积低于当地政府规定住房困难标准的城镇居民。购买经济适用房之后，购房人将拥有经济适用房的有限产权。一般情况下，购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易。经济适用房的现行退出模式主要有两种：其一，政府回购，主要针对购买经济适用房之后又购买其他住房的购房人，以及购买经济适用住房满5年，并补齐届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的购房人；其二，购房人拥有完全产权，主要针对按照政府所确定标准向政府交纳土地收益等相关价款后的购房人。现行经济适用房退出路径如图1所示。

廉租房的主要保障对象是符合当地政府规定的住房困难的最低收入家庭，其保障方式以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅。享受廉租房保障的承租人不拥有房屋的产权。《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》规定了六种住房保障机构收回廉租房的行为，可归纳为三种退出模式：其一，超出收入标准退出，即因家庭人均收入连续一年以上超出当地廉租住房政策确定的收入标准不再享受廉租房政策；其二，居住面积超出标准退出，即因家庭人数减少或住房面积增加导致的人均住房面积超出当地廉租住房政策确定的住房标准不再享受廉租房政策；其三，违规退出，即因将承租的廉租住房转借、转租，擅自改变房屋用途，未如实申报家庭收入、家庭人口及住房状况不再享受廉租房政策。现行廉租房退出路径如图2所示。

公共租赁住房的保障对象是经济能力高于廉租房但低于经济适用房的家庭，以及在当地稳定就业并达到一定年限的外来务工人员。与廉租房相似，公共租赁住房的承租人也不拥有房屋的产权。公共租赁住房现有三种退出模式：其一，以其他形式获得住房退出，主要包括租赁期内承租或者承购其他保障性住房或者租赁期内通过购买、受赠、继承等方式获得其他住房；其二，期满解约退出，即租期届满不在申请或者因收入水平增加不再符合续租条件的承租人；其三，违规退出，即因转借、转租或者擅自调换所承租公共租赁住房，改变所承租公共租赁住房用途，破坏或者擅自装修所承租公共租赁住房，在公共租赁住房内从事违法活动及无正当理由连续6个月以上闲置而退出。现行公共租赁住房退出路径如图3所示。

二、保障房退出政策的现存问题

（一）“鼓励性”退出条款导致“奖懒罚勤”。保障性住房是主要针对生活困难的低收入群体的临时性住房保障措施，政策的根本还是应当鼓励被保障人通过自身努力提高收入退出保障房体系，实现保障房的存量循环。现行政策制定了相应的“鼓励性”退出条款，如《经济适用房管理办法》和《公共租赁住房管理办法》分别规定了被保障人购买其他住房之后，政府有权回购经济适用房，或要求承租人腾退公共租赁住房。《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》也对家庭收入超标家庭须退出廉租房保障做出了详尽规定。但是，现行“鼓励性”退出条款最终将导致被保障人行为上的“逆向选择”，客观上产生“奖懒罚勤”的作用。也就是说，被保障人努力程度越高，退出福利保障的可能性就越高，其努力程度与自身实际被保障程度成反比。现行政策可能导致两个结果：被保障人要么放弃努力使自己长期停留在保障房福利体系之内，要么隐瞒真实收入或其他房产，免于退出保障房福利体系。

（二）“惩罚性”退出条款未能规避“道德风险”。所谓“道德风险”是指在信息不对称条件下，契约的乙方（通常为人）利用其信息优势采取契约的甲方（通常为委托人）无法观测或监督的行动，导致甲方利益损失的现象。“道德风险”是行为人基于逐利动机最大限度增进自身效用而损害他人利益的行动。在存在“道德风险”时，即使均衡是存在的，行为结果对于社会也是无效率的。为了避免被保障人“道德风险”行为的发生，现行廉租房和公共租赁住房政策都明确规定了“惩罚性”退出条款，经济适用房政策也将违规出租等行为明确界定为违规。但关键问题是，即使被保障人的违规行为可被观测和监督，但如果其成本超出住房保障机构能够通过阻止被保障人违规行为所获得的收益，那么，政府也完全可能基于成本考虑放弃监督行为。例如，2011年中国之声相关报道显示，北京市部分小区有将近7成经济适用房被出租，租赁双方仅仅过签订租住双方协议便可完成经济适用房出租行为。由于根本无需北京市建委备案，政府相关部门也就无从监管，只能任由被保障人“道德风险”行为的发生，造成住房保障资源的极大浪费。即使一种较好的情况，住房保障机构能够通过监管发现被保障人的违规行为并迫使其退出保障体系，大量资源也会浪费在监管和后续诉讼过程中。因此，现行保障房所规定的违规退出模式在理论上是成立的，但在现实中是较难实现的。

（三）退出标准规定不明引致“租值耗散”。“租值耗散”是指本来具有价值的资源或财产，由于产权安排不明，导致其价值下降并引起社会福利损失的经济现象。从经济学角度分析，保障房制度的本质是对资产进行的价格管制。其中，经济适用房是对房屋售价的管制，廉租房和公共租赁住房是对房屋租金的管制。因此，经济适用房购置价格必然低于市场出清条件下的均衡价格，均衡价格与管制价格之差就形成了经济适用房的“非专有收入”。同理，廉租房或公共租赁住房的实付租金必然也低于市场出清条件下的均衡租金，二者之差就形成了廉租房或公共租赁住房的“非专有收入”。现行保障房退出政策试图对这部分“非专有收入”进行明晰界定，如《经济适用房管理办法》规定了对于购买期满5年的经济适用房，被保障人须按照政府所定的标准向政府交纳土地收益等相关价款后取得完全产权。但是，在实际操作层面，须补足的价差标准如何界定并未形成统一标准。北京市和天津市经济适用房管理办法的退出条款规定：“购买经济适用住房满5年的，出售时应当按照届时同地段普通商品住房和经济适用住房差价的一定比例交纳土地收益等价款”；上海市的退出条款规定：“原住房保障机构可以行使回购权，回购价格按照相同地段、质量的普通商品住房市场价确定，原住房保障机构决定不予回购的，房地产权利人方可向他人转让”。关键问题是，房屋价格具有不可比较性，即使是相同地段的住房由于朝向、楼层等方面的差异也是“一房一价”。因此，保障房退出时间点上的“普通商品住房”参照标准如何选择，“一定比例”以多少为合适等关键问题都难以清晰划定。当事双方必然都想对这部分“非专有收入”进行争夺：被保障人必然采用寻租等行为期望尽可能低估参照标的价格以占有更多“非专有收入”；住房保障机构如果没有被寻租，也必然期望高估参照标的以保障自身权益。其结果将引致租值消散，进而产生福利损耗。

三、多元化退出模式的改革构想

保障房退出政策现存问题产生的根本原因在于其特殊的产权属性。制度经济学观点认为，即使在完全竞争市场条件下，也只有在对产权进行明确界定后，市场配置资源的效力才能有效发挥。一旦产权被置于公共领域（公共物品问题），或部分被其他产权主体所占有（外部性问题），资源的配置机制就会失灵。正如前文分析，被保障人对经济适用房仅拥有部分产权，剩余产权归属住房保障机构，且剩余产权的购买金额尚缺乏统一度量标准，从而为寻租行为的出现提供了空间。租赁廉租房和公共租赁住房的被保障人对承租住房无任何产权，基于逐利的行为动机自然倾向于对于承租住房的过度甚至损害性使用。并且，基于信息不对称和交易成本等考虑，住房保障机构也很难做到对被保障人行为的完全监管。因此，问题的解决可从产权视角着手，通过建立多元化的保障房退出模式实现保障房产权的合理让渡，最终实现住房保障机构与被保障人之间关系上的激励相容。

（一）经济适用房多元化退出模式的改革构想。经济适用房退出模式改革的基本构想是在将经济适用房产权进行等额划分基础上，以经济适用房建设开发成本为最低产权支付点，通过容许被保障人在特定时间范围内根据自身实际通过逐步购买房屋剩余产权形式，实现经济适用房产权由住房保障机构到被保障人的逐步让渡。被保障人拥有完全产权后，经济适用房性质自动转化为普通商品房，可自由上市流通。

例如，某套经济适用房的建设开发成本为T，开发当期同地段商品房的售价为S，必然存在S>T。以m（如1万元）作为产权分割基准，则该套经济适用房的产权被分割为■等份。被保障人至少需要支付该房屋的建设开发成本T，才能够获得房屋的居住权。当然，被保障人亦可支付一个大于的购买价格T′（T≤T′≤S），T′越大，被保障人拥有的产权份额就越高。对于一个首次支付购房款的经济适用房被保障人，剩余的■部分产权归属住房保障机构所有，此时的经济适用房不能流通。被保障人可以选择不同的分期付款方式在不同的时间期限内购买剩余产权，每年支付金额越高，获取完全产权的时间就越短。

如图4所示，线①表示被保障人初始支付了一个高于经济适用房建设开发成本的房款，并且之后每年支付一个较高的分期付款金额，可在较短时间内获得经济适用房的完全产权。线②意味着被保障人支付了一个与线①一样的初始房款，但之后每年支付一个较低的分期付款金额，将在稍长的时间内获得完全产权。线③意味着被保障人选择在支付初始房款之后延迟t年开始支付剩余房款，将在更长的时间内才能获得完全产权。线④意味着被保障人仅支付了最低的经济适用房建设开发成本，并延迟t年开始分期支付剩余房款购买剩余产权，将在相当长的时间内获得完全产权。线⑤意味着被保障人仅选择支付最低的建设开发成本T，并不再支付剩余房款，将不能获得经济适用房的完全产权，也就不能转化为商品住房进行流转。

被保障人可依据自身实际，自由选择经济适用房完全产权获取方式。同时，由于完全产权价值在购房之初已明确，且通过产权分割和被保障人自身选择将产权关系在被保障人和住房保障机构之间予以清晰界定，因退出标准规定不明导致的“租值消散”问题可有效解决。同时，住房保障机构获取的经济适用房产权让渡收益可作为新建保障房的资金来源，间接实现了存量资源的有效流转。

（二）廉租房和公共租赁住房多元化退出模式的改革构想。廉租房和公共租赁住房退出政策改革的基本构想是设计多元化租金支付模式，解决房屋供需双方由于激励不相容而产生的“奖懒罚勤”和“道德风险”问题。具体来讲，对于生活确实困难且未来亦无改善可能的被保障人，将继续维持原有廉租房政策。除特殊原因，其租赁的廉租房将不产生退出问题。对于具有一定现期或即期支付能力的廉租房和公共租赁住房被保障人，可借鉴融资租赁模式，设计多元化的租金支付标准和退出模式供被保障人选择。被保障人选择的支付租金越高，其获得租住住房完全产权的年限也就越短。

例如，保障机构以S的金额收购某套住房作为公共租赁住房的房源。对于生活确实困难的被保障人可选择支付最低租金H，H大致相当于当前廉租房或公共租赁住房的一般租金。此时，被保障人将不能获得承租住房的任何产权。对于具有一定支付能力的被保障人，亦可选择高于H的租金L，其可在第■年获得房屋的完全产权。该被保障人如果选择支付租金nH（n>1），则其可提前■年获得承租住房的完全产权。

多元化的租金支付模式使得被保障人自身利益与承租住房的使用行为紧密结合，即可缓解被保障人因产权不明导致的“道德风险”，也可减少现有退出政策所引致的“奖懒罚勤”现象。同时，由于多元化退出模式下住房保障机构收取的租金高于现行政策租金收益，也可在一定程度上缓解保障房建设资金不足问题。

本质上讲，多元化的廉租房和公共租赁住房租金支付和多元化的经济适用房购买模式都是以激励相容为目标，以明确房屋产权为手段的保障房退出模式的改革。在完善房屋的折旧、资金的时间成本、多元化退出模式之间的转换等细节工作的基础上，辅之以其他相关政策配合，可有效提高保障房退出效率，进一步实现存量资源的优化利用。

【参考文献】

[1]艾建国，陈泓冰，鲁璐.保障房退出机制研究[J].城市问题，2012（2）.

[2]徐虹.经济适用房退出机制改革研究[J].价格理论与实践，2012（2）.

【作者简介】徐志伟（1979- ）：男，天津人，天津财经大学商学院讲师，博士，研究方向：制度经济学。 罗鸿铭（1951- ）：男，天津人，天津财经大学商学院教授，研究方向：住房保障制度。