我国慈善组织发展存在的问题和对策

一、我国慈善组织的现状分析

近年来伴随着我国人民生活水平的显著提高，慈善公益事业在我国也有了长足的发展。但是目前我国慈善公益事业的发展仍远远不能满足社会上需要救助的特殊困难群体的需要。民政部部长李学举在2009全国民政工作会议上说，截止报告时城市低保人数为2200多万人；农村低保人数3900余万人，其中绝对贫困人数1400余万。我国农村五保人员570万人，城市“三无人员”数十万人，孤儿六十余万人均需要社会救助。

尽管当前我国各级政府和各地民政部门通过财政预算等多种方式为困难群体提供帮扶，但是由于贫困人口基数较大，国家和地方的财政能有限等原因，往往造成对困难人群的帮扶数量有限、帮扶质量不高等问题。慈善公益事业的发展不仅可以集中社会力量对困难群体提供帮助，扩大社会保障的范围，提高社会保障的质量；也可以缓解政府在面临困难人群帮扶过程中出现的各种压力，有利于国家和社会的稳定发展。但是我国慈善公益事业并没有很好的发挥其应有的价值和作用。

二、我国慈善组织发展面临的问题

1.慈善组织行政色彩浓厚，组织形式单一。改革开放以前，由于实行计划经济体制，作为非盈利组织的慈善机构完全依托于政府。改革开放以后尽管政府对于公民自发组织的慈善机构的政策有所松动，但是截至目前，我国的慈善事业的开展仍采取政府主导模式，对政府的依赖程度过高。当前我国的慈善机构绝大部分直接依附于各级政府的民政部门建立，慈善组织和各级政府的民政部门联系密切。有的慈善组织则是从民政部门分离出来的事业单位，慈善组织的负责人和工作人员直接来源于政府部门，以类似于政府部门的运作方式和思维逻辑来开展慈善工作。同时，我国慈善组织登记管理审批环节也比较严格。根据1989年颁布、1998年修订的社会团体登记管理条例，社会团体必须要有业务主管单位，并对业务主管单位负责，而主管单位只能是政府机构或政府授权的机构。 在我国公民自发组织的慈善机构要注册登记成为一个合法的社团，首先要挂靠一个政府部门作为主管单位，对于慈善机构的资金限制、双重管理和审批手续繁杂等现实，令民间自发组织的慈善机构难以获得合法身份。即使得以成立，也会受到行政力量的干预，难以摆脱行政单位的管理和束缚。诚然，这种严格的管理审批监督制度有利于对民间慈善机构的管理，防止出现慈善机构出现骗捐、善款滥用等情况，但是也造成了我国目前慈善机构组织形式单一等现状的发生。

这种组织模式成为阻碍慈善机构提高效率的根源。一是难以突破行政机关的工作思维方式，机构的组织结构、管理思想和理念长期得不到改善创新，造成工作成本的增加和内部管理弱化；二是由于慈善机构内的工作人员直接来源于政府，造成慈善机构工作人员的专业职业技能较低、专业人才匮乏等问题。

2.慈善组织资金来源渠道有限，慈善机构公信力缺失。我国慈善机构资金的主要来源包括企事业单位、组织的赞助、个人捐款和港澳台同胞、海外侨胞及国际友人团体的捐赠和赞助。当前我国慈善机构募集资金的方式主要以企事业单位捐赠为主，没有有效调动民众捐款的积极性，难以广泛吸纳社会慈善资源，导致慈善机构资金来源过于单一。

造成以上现象的原因是多方面的：一是由我国的经济发展水平造成的。我国经济在近年来不断发展，人民生活水平较以往有了较大幅度的提高。但是由于在经济转轨时期人们旧的价值观念被打破，新的成熟的价值观尚未建立成熟，而且相当数量的人群生活水平仍处于维持温饱阶段，所以民众对于慈善募捐活动参与度不高。二是当前慈善机构的善款使用情况不够公开透明，使捐款者对于慈善机构的公信力产生怀疑。从国际经验来看，募款的救助对象和使用方式等很细致的方面都要向捐款人清楚公布，这样就给捐款者一种精神满足。但是目前我国的募捐方式和信息公开工作都不能很细致的向社会公开，甚至把善款和财政拨款同等看待，把善款拨付受助地方政府自行决定善款使用方式，缺乏民间力量的介入和监督，在一定程度上降低了公众参与慈善募捐的积极性。三是当前的慈善机构募集资金的形式单一。当前的慈善机构由于行政色彩浓厚，募集善款多以号召行政单位、企事业单位及个人的形式，而对于慈善义卖、义演和街头募捐等多元化的募捐方式缺乏组织经验和实际行动。

3.慈善事业相关制度和法律法规有待发展完善。制度化和规范化是慈善事业健康发展的一个重要条件。虽然我国政府正在积极建立有关慈善组织登记管理方面较为完善的法律制度体系，但是这些制度中的一些规定确实阻碍了慈善事业进步的脚步。慈善社团登记注册合法化所必须经历的复杂的审批程序和挂靠制度，使大量公民自发组织的慈善团体不具有合法身份，不具有向社会募集资金的合法权利。

各种法规和制度之间以及实施主体之间经常出现的不协调，以及对于慈善机构财务规范的缺失，使慈善机构在运行中缺乏可供操作的法律依据，给慈善机构的运作带来许多困难。

4.基层慈善组织环节薄弱。我国绝对贫困人口和需要社会救助的群体大多分布在广大农村和偏远山区等地，而我国的慈善组织则主要分布于各大中型城市，基层慈善网络建设仍非常落后。在这种现实背景下，很多需要救助的困难群体不可能受到慈善机构的关注，慈善机构也难以为更困难更需要受到帮助的群众提供救助，这造成了慈善捐助与救助环节的脱节。

三、在新形势下促进慈善组织改革的建议

1.推进立法和制度创新。我国的慈善组织从根本上摆脱不适应社会发展需要的局面,就要有必须的法律法规给予其制度层面上的支持和监督,这样才能使慈善组织开展日常工作有法可依、有章可循，有制度规范防止善款出现挪用等状况。当前在法律完善过程中应该重点规范三个方面的内容:首先,要明确慈善公益组织的社会运行标准、管理制度,建立多元化的慈善捐助途径和形式。我们的慈善公益事业要发展和成长为全社会的事业、大众化的事业,而不是政府或者准政府行为,就必须打破现有的单一化的慈善公益募捐形式,形成多元化、多渠道的慈善募集形式,培育更多的慈善公益主体。其次,要建立起慈善公益事业的有效监督机制和自律机制。即明确政府监督部门与慈善公益机构的组织形式和运作程序以及慈善公益组织的自我运作行为准则,重点放在对慈善组织的发起募捐、使用募捐资金以及物品等全过程进行规范。最后,通过法律规范对慈善组织的运行建立起一套考核评估制度,通过系统的考核评估指标,对慈善组织进行评估,对管理规范、运行较好、有较高社会公信度的慈善公益组织提供社会捐赠的优惠政策,对没有达到考核标准的慈善组织要及时进行整改和清理。

2.加强慈善机构信息公开，提高公信力。公开慈善资金的管理和应用，保证慈善资金的使用公正、公平，规范慈善资金使用的程序，加强机构内部自我监督和外部监督。要通过选举慈善机构外的人员组成监事机构，对资金的募集、管理、使用、增值等活动进行监督，并定时向捐赠人公布捐款的用途和监督办法，接受审计部门的审计，向全社会公布年度报告，接受社会监督，提高公众对慈善组织的信任度。

慈善组织将会在现代社会福利制度建设过程中发挥越来越大的作用，它不仅是官方社会保障制度的重要补充，而且能够更充分的提高社会资源的利用率。在新形势下转变我国慈善机构发展模式，推进我国慈善机构转型意义重大而深远。

（作者单位：河南大学哲学与公共管理学院）