美国地方政府中的特区

[摘要] 单一或有限功能的特区是数量最多、作用重要的美国地方政府单位。特区这种政府形式的广泛存在，反映了美国政府体制中一个重要的特点，即行政的高度分散化以及并存的多个治理机构的重叠管辖。多中心的行政体制具有解决社会问题的巨大优势。特定的立法与司法制度，是这种行政体制能够良好运转的基础性条件。

[关键词] 特区； 多中心治理； 立法与司法制度

一、特区的概况

在研究美国政府体制时，不能停留在一般的描述上。我们应注意到，由于语言表达能力的局限，我们用汉语中已有的词翻译美国政治中的事物时经常引起混淆。实际上，美国地方政府中的县(county)、市(municipality)、乡镇(township)，不是中国的县、市、乡镇的对应物，其各自的内涵很不一样。美国的政府体制是复杂的，在我们看来甚至是难以理解的，无论是其联邦和州层面，还是其地方政府层面都是如此。在美国地方政府体制中，一类特殊的政府形式特区（special district），似乎尤其如此。但特区对我们的研究也有一个好处，对我们来说，美国的特区是如此特殊，特区一词所表达的美国和中国事物的差异，使得我们不可能将它们混淆。因此，对特区的研究有助于我们聚焦性地和直接把握美国政府体制的一般特点或模式，即使只是其中的一个方面。

美国的特区一般是为州法所授权，提供一项或有限几项数目的特定功能，拥有充分的行政和财政自主的单独的政府单位。特区直接由州立法机构或遵照州法由地方行动所创立。特区在州的法律中，有“区”、“当局”“委员会”等名称。[1-p7]特区是根据州的法律而特定建立的 “地方政府”，并相对独立于传统的一般意义上的地方政府。单功能或有限数目功能的政府单位特区，在美国的政府和行政管理体系中发挥了重要的作用，它们各自具有各式各样如环保、教育、交通、警务、水务等任务。大多数特区是为单一的服务职能——从公园管理到废物处置，从机场营运到蚊虫控制——而建立的。[2-p164]绝大多数特区是单项职能政府，在1992年，大约92%的特区行使单一功能。最通常提供的服务包括防火保护、土壤保持、住房和都市重建以及供水和排水。超过1/3的特区提供排污和水务服务，16%的特区是防火区，11%提供建房服务，6%提供教育和图书馆服务，4%是医疗卫生区，还有4%是和交通相关的特区。[1-pp.8-9]特区可以为单一社区、若干社区、整个城市地区服务，也可为州际地区服务。特区经常跨越县和自治市的界限甚至穿越州界，纽约和新泽西州港务局就属于为州际地区服务这种情况。所有特区中只有四分之一其服务的领域局限在传统的市、县或乡镇的边界内。

特区是美国数量最多的地方政府单位。包括联邦和州政府在内，美国一共有80000多个政府单位，[1]特区是其中数量最多的一个类别。根据1992年的统计数据：美国地方政府中有3043个县，19296个自治市，16666个乡镇，14556个独立的学校区和33131个特区。[1-p8]而且，特区的数量持续增加，是发展最快的一种政府形式。1940年，美国有近9000个特区，并从1962年的18323个增加到1987年的29532个。1942年，特区的数量占所有地方政府单位总数的5%多一些， 但1962年占全部各类政府的20%，1987年则为35%。在1962年到1982年间，各大城市的特区有了惊人的发展??增加了90.5%。各个特区政府间的差异也是非常大的，各自服务的范围非常广泛。到1979年，加利福尼亚州就有4890个特区政府，这些特区政府以55种不同的方式为市民提供了30种不同的服务，其法定的权力形式有206种。得克萨斯州也建立了许多特区政府，仅仅在水资源管理方面，州政府有案可查的管水行政区就有1225个。[2-p53]

特区有好几种收入的来源，一些特区有一种以上的来源。43%的特区有权课征财产税（例如提供图书馆、医院、保健、高速路、机场、防火、自然资源、公园和休闲、公墓、以及多功能特区）。接近25%可以对服务收费（如排放污水，固体废弃物处理，水供应等）。略微多于30%的特区依靠拨款、共享税收、租金和来自其他政府的补偿（如教育、水土保持、房屋和社区发展区）。其他特区收入依赖于特别资产或另外的税。有些最大的特区没有税收权，如纽约和新泽西港务局，芝家哥交通局。有些特区有不止一种收入来源。[1-p8]

特区的组织和结构没有固定的模式，特区或者独立或者依赖于另一个政府单位，独立特区由公众选举产生的委员会所管理。依赖特区由其母体所组织，其委员会由州、县、市、镇这些单独或联合组织特区的单位选择，即由各级政府官员任命。

上文所说的特区都不包括学校区(School District)，在美国的政府体制中，广义的特区包括学校区，狭义的特区不包括校区。美国大约有15000个学校区，校区是特区的一种形式，但因非常普遍并对地方政府的教育职能极为重要而获得单独考虑。校区的单一功能是管理公立学校系统，校区委员会确定学校税率（在多数情况下是独立于市和县的税的），委派督学和其他人员，聘用教师，并管理从幼儿园或1年级起到12年级的所有学校。校区在地方开支中享有的份额可以说明其其重要性：在所有地方层面的政府开支中，校区份额超过1/3。和其他特区类似，校区或者独立，或者依赖县市。

特区是独立的政府单位，拥有不受原有行政关系约束的相对自由，按州政府的法令建立的特区只提供单一或有限的几项服务，但在财政上和政治上不再依附于原有的市或县政府。大量现实问题的解决超出了传统行政区划的界线，特区在处理跨越现行政府单位权限的问题方面很起作用，可以根据服务的需要来确定自己的管辖范围，且能够提供一种规模经济方式。特区的上述特点，使得较之传统的政府单位具有某些优势，因此迅速增加起来。下面列举的是特区增加的一些原因：

在财政方面，一般的政府单位在税收和财务方面受到限制。建立特区则可以规避州政府对市政债务或税收施加的限制，例如确定的税收额和债务额。特区能够征收服务与使用费，而不是普遍征税或发行市政债券来在财政上支持其提供的服务。通过划分边界，特区获得可支持一项特定服务的合适财政基础，使受益地区和征税地区相对称，可以把税收负担扩散到比已有的政府单位更大的地区或相反。

对一般政府权力所受的限制也促进了特区的产生。这些限制包括：对地方政府权力的严格解释；这些政府没有权力在它们的区域内建立不同的税区；缺乏和其他地方政府单位订立合同或为服务的提供承担共同责任的权威。和这些限制相联系，是现存的政府单位管辖区域所带来的，市和县也许太大或太小对于有效率和有能力地履行某些特定功能，如控制空气污染，它们也不合乎某项功能需要的自然边界，如地下水盆地，或者，它们和愿意更多付费以获得特别服务的区域也不重合。[1-p8]

郊区居住人口的大量增加。随着大量人口特别是中产阶级居住的郊区化，产生许多新的服务要求：学校、污水管理、道路、公园等。为了得到市政服务而又不必建立一个市政府或实现合并，就在郊区建立了许多小的特区。特区不受郊区居民所离开的市中心的控制，还可以跨越各个分割的社区来提供服务。特区可以提供相对快捷的基本服务，可以代替市政公司成为应付日益增长的公用事业需要的机构。

联邦政府的鼓励。联邦政府鼓励了一些特区的发展，特别是环境保护区、排水区、洪水控制区、灌溉区等。联邦政府的许多特区的建立是为了响应诸如控制污染、保护土壤和城市更新等联邦援助计划，某些联邦拨款计划促进了特区的发展，因为特区更容易获得拨款。

特区这种政府形式的广泛存在，反映了美国政府体制中一个重要的特点，即行政的高度分散化以及并存的多个治理机构的重叠管辖。特区是“导致地方政府权力分割的主要原因也是横向政府间关系的一个主要活动场所”。[2-p164]美国地方行政管理的主要事实之一是管理权在纵向和横向的许多管理者中被高度分割和分散了。托克维尔在170年前的叙述今天似乎仍然有效，“我们已经说过，美国不存在行政集权，也很难在那里见到等级制度的痕迹。美国的地方分权已经达到我认为是任何一个欧洲国家不是觉得不愉快，而是感到无法容忍的地步”；[3-p98] “在我看来，美国人几乎把行政从政府中完全独立出来”。[3-p99]尽管一般认为特区不可能消失，但特区激起了批评，认为特区的激增造成了管理权的分裂，防碍综合的规划和政府行动的协调，使得政府的管理更加困难而有悖于效率。另外一些人抱怨特区管理缺乏透明度，委员会脱离了选民或选举官员的控制，削弱了公民对政府官员的监督和约束，易于受到特殊利益集团的影响。

本文认为，以美国特区政府形式为代表的自主分立、重叠管辖的行政管理体制有着巨大的优势，下面就以公共事物的实际治理案例和理论简单说明之；本文也认为，这种治理模式只有在更一般的司法和立法制度背景下才能发挥良好的作用，而不是无条件的，对它实际运行中弊端的解决，要注意它运行其中的更基础的制度，而不能把眼光放在多个分立的特区本身上面。

二、特区的运行：实际案例与理论

和水相关的事物的治理是高度复杂的。水是流动的、难以打包和难以分割以进行市场交易；水资源的利用往往是不同群体和个人共享的；任何水资源的利用都存在复杂的、潜在的好与坏的后果，在不同的群体和个人中存在着高度的相互依赖性。人类现在面临着严重的水危机，那么特区这种政府形式在水事物的治理中能够起到什么作用呢？实际上，美国的特区中相当一部分就是各种水区（供水区、防洪区、灌溉区、水土保持区等）。下面美国加州西部盆地解决水事物的模式说明特区运行的特点和在水治理中的潜力。[2]

加州西部盆地是位于洛杉矶大城市地区西部边缘的地下水盆地，它支持着每年3万英亩自然状态水的净产量。周边社区依赖盆地储藏的地下水而发展。长期过量的开采，到二战结束时，已经引起海水倒流，引起了水危机。如何采取措施挽救地下水盆地呢？

1945年，主要的水生产者成立了西部盆地水协会。人们认识到只有获得补充水源才能减少地下水的抽取，1947年通过投票成立了西部盆地市政水区(the West Basin Municipal Water District)，这是把整个盆地包括在一个公共实体内的手段，它是对原有的南加州大都市水区(the Metropolitan Water District of South California)的补充。通过建立西部盆地市政水区，科罗拉多河的水被分送到了西部盆地。在努力形成市政水区的同时，人们也努力通过诉讼确定利用盆地地下水的法律关系，诉讼的原告寻求法律来确定所有水使用者的权利。盆地地下水的年安全产量是3万英亩，但1952年实际产量是9万英亩。诉讼旷日持久，最后根据几乎所有水生产者的协定所下的法院判决，结束了抽水竞赛，地下水总产量稳定在年6万英亩。法院裁定确定了每个水生产者每年生产一定数量水的权利，水权拥有者出售及出租他的那项权利，这样谁从盆地的持续使用中获利和谁支付使用替代性供给费用的问题得到了解决。海水侵蚀的速度成功减缓了。

但是，诉讼和市政水区的建立都没有完全消除海水侵蚀问题。工程师们发现，设立地下淡水屏障阻止海水入侵在技术上是可行的，这件事是由洛杉矶县洪水控制管区(Los Angeles County Flood District)进行的，西部盆地水协会的成员起草了一项立法，在洛杉矶县洪水控制管区内形成一个与西部盆地边界大致相等的特殊利益地区，从该地区征收财产税来资助淡水屏障建设。问题还不是这么简单，洪水控制管区中的收益地区内征收的税收，不足以支付整个屏障的费用。这时候的问题和西部盆地之外的中央盆地有关，西部盆地的个体购买地表水、减少抽水和进行屏障建设，中央盆地的邻居却继续增加其水产量，而两个盆地是相邻的和相互连接的，结果，从中央盆地向西部盆地的正常地下水流入严重下降。现在出现了地区之间的相邻效应或者说外部效应问题，地下水盆地的开发成本承担和其收益者之间并不对应。因此，在一个盆地上进行水资源开发的努力应该和另一个盆地的行动协调起来。现存的机构（包括上面提到的三个水区）和水产业中的个体经过充分协商，起草了授权地方区域创建一个新的水区??地下水补充管区的立法，并经州议会通过。一个新的水区，中央和西部盆地水补充管区(the Central and West Basin Water Replenishment District)成立了。补充管区有着广泛的权力，为两个盆地维持着有效的管理体系。它的主要收入来源是对两个盆地上水的生产征收的“抽水机税”和对土地所有者征收的资本税。收入用于购买水以散布于洛杉矶前湾和注入西部盆地屏障内。补充管区被授权可与任何可以帮助它经济地完成其目的的公私机构联合行动，它与洛杉矶县卫生管区(the Los Angeles County Sanitation District)签订合同，从地方排水系统供应回收的废水散布到洛杉矶前湾。

加州西部盆地的水事物管理体系是成功的，海水倒灌的危机解除了，权利的确定和交易，多个机构间的互动有助于水权市场的发展，价格机制在水的分配中起到了作用，导致了该地区对水资源的更有效利用。

从上面的案例我们看到，水事物的管理是在包括上述的众多机构、自愿组织、个体间的广泛互动中进行的，这样形成了一个复杂的管理体系。这是一系列权利的调整和制度的安排，在水使用者中间进行了决策能力的实质性再安排。首要的问题不是行政机构如何去组织实施，而是行政机构是如何被组织和结构的。水区在这个管理体系中是至关重要的组成部分。通过多中心的安排来开发水资源和解决水危机，第一优先是自由协定下的决策，协定通过协商但受到潜在求助于诉讼和立法活动的支持来达成的。

上面是特区这种政府形式在实践中成功运行的案例。为其辩护的看法认为：一个政府单位的管辖区域是由其要完成的任务决定的，管理幅度和任务要对应，不同的任务有相应的政府管理单位；管理的地理范围不是事先给定不变的，而是可以根据其公共品的外部影响和规模经济而调整；重叠管辖意味着同一地区存在多个不同功能的政府单位，而且具有相同功能的不同政府单位在地理上也可能是重叠的。在同一地区中，公共物品供应者不是垄断的，而可能存在多个相互竞争的公共部门。[5]

奥斯特罗姆和图伯特提出过更为形式化的理论，说明多中心治理的优越，其要点为：这种制度能够充分利用散布于社会中的各种知识；能更好地满足人民的偏好。

奥斯特罗姆著作的主题是多中心治理（又称民主行政）。[6]这些论证的核心是对人性的两个假设，人是自利的；人的知识是有限的，是易犯错误且能在错误中学习。市场在一只看不见的手的推动下，服务于公众的福利。但政府们也不见得就一定是只看得见的手，通过精心的设计，它们也会变成看不见的手，通过政府间的相互竞争来实现公众的福利。在多中心的政治、行政过程中，人们追求自我利益、追求合理的共同体感的行动能够得到协调，而不是相互损害。在适当基本的规则下，多中心能够制约败德者，在现实中是能够稳定存在下来的；同自上而下，进行层级控制的管理体制所说的相反，多中心结构中能够实现效率。

图伯特的研究认为：如果存在多个不同自主的管辖区，移居是保证公共服务结果接近适应个体偏好的机制。图伯特模型的基本假设是每个不同地区向他们的居民征不同的税和提供不同的一揽子支出。假设移居是没有成本的，并且完全的信息是可得的，则个人和公司将迁移至他们的偏好被最好地服务的地点；同样地，消费者将完全凭意愿和能力将他们的收入花费在不同的物品和服务方面。[7]

三、立法与司法制度的背景

美国地方行政体制的一个重要特点是扁平式结构的多中心、高度分散、重叠管辖，这也就是托克维尔所说的彻底的行政分权。问题是这种行政体制的背景性制度，多中心治理是如何协调的，与立法和司法制度的关系如何。这确是一个真正棘手的问题，这里只说明一点：美国不存在其他国家那种行政的等级制和行政中央集权制，但立法和司法却保持更高程度的统一，司法统一的程度是最高的。

立法调控

和德国的《基本法》不同，美利坚合众国宪法从来没有提及地方政府的独立地位或自治权利。这些地方政府被认为是“不具备宪法地位”的机构，到19世纪将近结束之前，各州宪法只把管辖范围内的地方机构视为州政府的下级分支，其形成、结构、地位和权限完全受制于州议会的规定。通过所谓“授权”(Enabling)立法，各州议会对地方政府授予广泛权力。在州宪包含地方自治条款的州内，地方政府还可以行使“地方自治”权力。州宪地方自治可以扩展地方政府的权力，但地方自治权并非无限，且受到自治授权的定义。无论地方政府通过立法或地方自治授权来行使权力，州议会可以通过采纳和地方法规涵盖同一领域的立法，来 “优占”（Preempt）地方权力的行使。即使地方政府享有州宪自治权，优占照样可能发生。[8-p648]即使市政机构可能有权采纳调控法令或征税，州议会亦可以优占市政权力，或地方法令可被判决和州法相冲突。……立法是否具备优占意图，必须被法律的司法理解所决定，且许多优占案例取决于立法意图的司法解释。[8-p669]

在进入20世纪前后，各州普遍限制议会或行政机构干涉地方政府的权力，并纷纷在州宪中加入地方自治（Home Rule）的保障。许多州的宪法都作了修正，禁止州议会通过针对特定地方政府的法律。宪法以条文取代州议会所制定的法律，对地方政府的结构??有时甚至对其程序??做出了规定。1993年，“政府间关系顾问委员会”主席金凯德指出：对于政府间的关系，州宪发挥着重要作用。它们形成各州和其地方政府关系，并授予或限制美国86692个地方政府所行使权力。州宪还形成并调整地方政府之间的基本规则，例如兼并、合并、合作以及税务分享和竞争；这些事物对美国的都市管理极为重要。[8-p631]

美国的地方政府受到约束，但不是直接通过等级行政调控的手段，而是通过州立法机构的立法和州宪法来进行的。特区政府的独立，是独立于其他行政部门，而不是完全独立于立法部门，更不是独立于司法的调控。特区政府的决策主要不是立法行质的，而是行政甚至公共企业性质的，要在具更高审议性决策的约束当中进行。

司法调控

尽管美国是所谓的州内单一制，但地方政府包括特区，是独立的实体，有独立的财政权力，其官员也主要是出于选举，而非行政任命。各种不同的地方单位与州政府之间在权力上的分割常常导致美国联邦制中相同的问题。[9-p1108]加上州宪中的地方自治条款，州与地方的关系和联邦与州的关系是一种程度上的差别，而不是一种性质上的差别。所以，州和地方的关系，更确切的说法也许应该说是“小联邦制”。在这种情况下，美国地方政府的运作更基础的调控机制是通过司法进行的。普通法司法制度和法院的违宪审查机制是美国政治制度更基本的不同于我们的地方。

对联邦制下政府的运行而言，一个普遍看法是，联邦制内在地会在各个政府之间（全国性政府与地方性政府，地方性政府与地方性政府之间）产生什么是各自的正确的权力范围的争吵，因此一个独立的司法体系和某种形式的司法审查就是必须的。托克维尔早已认识到司法调控是行政分权良好运作的基础。他说：行政官员到处都是选举的，或至少是不能随便罢免的，从而各处都不会产生等级制度。因此，几乎是有多少官职就有多少独立的官员。行政权被分散到许多人之手。……所以必须引入法院对行政的控制……将司法手段用于下属的行政部门[3-p91]。……在中央政权和经选举产生的行政单位之间，只有法院可以充当调停人。而且，能够迫使民选的官员服顺和使他们不侵犯选民权利的，也只有法院。[3-p82]

在特区的运作中，我们也可以看到司法调控的重要性。例如，在特区官员的选举中，是否要严格遵循区内公民一人一票的原则，那些情况下可以有例外，这个问题，通过司法判决发展判例法进行解决。

某些特区的选举规则被允许偏离“重划选区案”所规定的“人均一票”原则。法院对特区选举机制的审查宽严程度，取决于有关地方政府的职能性质。法院把“人均一票” 原则限于行使立法??而非执法??职能的地方机构；立法机构必须严格保证平等代表，执法机构则无须遵从这项原则。对于歧视性的行政措施，受到损害的公民可以诉诸法院获得补救。[8-p636]对有关特殊目的市政地区的代表选举，合众国最高法院曾偏离其理由是这些地区经常对疆界内的限定阶层具备不均衡的影响。

美国1973年的 “蓄水区表决案”确立了上述原则。加利福尼亚的蓄水区规定，选举特区政府的权利份额按照拥有地产的面积加以比例分配，因而非地产拥有者无权选举。区内的租户宣称其受美国宪法第14修正案保障的选举权受到剥夺，因而在联邦法院挑战这项规定。最高法院区分了以上案例，认为蓄水区仅行使有限??而非普遍政府??的权力，因而其选举并不要求符合“人均一票”原则。况且区内的地产拥有者承担主要的决定代价，因此其收益可以按地产面积而获得比例分配。但是，在1970年的 “校区代表分配案” 中，堪萨斯城的8个校区合并。其中占据学龄儿童60％的地区，只获得一半校区管理董事的权利。最高法院判决选区分配机制违宪。[8-p637]

司法权的重要性体现在甚至“地方”“市政”等词的含义也要由法院解释。 “虽然这些词汇被预期去作为标准，以使法院决定不受立法干涉的城市行动领域，但它们一直仅具备有限价值，因为‘地方’和‘市政’等词可被赋予的显然意义，只能是地理??而非法律??意义。既然地理定义将允许城市在其疆界范围内完全自由行动、从而完全瓦解州政府，对何为 ‘地方’或‘市政’的最终决定被交给法院”。[8-p644]

特区政府在运行中，必定会同其他政府、群体、个人发生权力和权利界限的冲突，水区之间就可能发生关于水权的争执。争执由法院裁决，确定各自合法行动的界限。只有司法的、立法的调控能够有效地处理出现在不同群体中间的利益冲突，这种相对复杂的行政体系才能良好运转，各群体才大体可以彼此协调它们的行动。州之间发生的类似冲突也被提交到最高法院，最高法院通过个案判决发展了州与州之间关系的普通法。州之间的诉讼中，水权争执占到了总数的第二位，占第一位的是边界领土的纠纷。

用托克维尔的一句话结尾：只有地方自治制度不发达或根本不实行这种制度的国家，才否认这种制度的好处。换句话说，只有不懂得这个制度的人，才谴责这个制度。[3-108]

[ 参 考 文 献 ]

[1] Roger L. Kemp (ed.). Forms of Local Government [M]. McFarland & Company, Inc., Publishers. 1999.

[2]理查德 D. 宾厄姆等. 美国地方政府的管理——实践中的地方行政 [M].北京：北京大学出版社，1997.

[3]托克维尔. 论美国的民主[M]，北京：商务印书馆，1988.

[4]迈克尔. 麦金尼斯主编. 多中心治道与发展 [M]. 上海：上海三联书店，2000.

[5] Bruno S. Frey & Reiner Eichenberger. The New Democratic Federalism for Europe: Fuctional, Overlaping and Competing Jurisdictions [M].Edward Elgar. 1999.

[6] Charles Tiebout. A Pure Theory of Local Expenditures. Journal of Political Economy [J].1956.vol. 64, pp416-424.

[7] 文森特. 奥斯特罗姆. 美国公共行政的思想危机 [M].上海三联书店1999.

[8] 张千帆. 西方体系：上册. 美国宪法 [M]. 北京：中国政法大学出版社，2000.

[9]詹姆斯. M. 伯恩斯等. 民治政府 [M]. 北京：中国社会科学出版社，1996.

刘海波（1969.12－），中国人民大学国际关系学院政治学系讲师，法学博士。

Special districts :overview, operation and background institutions

Abstract: Special districts, which provide one or a limited number of functions, are the most numerous units of local government and have very important roles in U.S. Special districts, reflect the important character of American governmental system, polycentric governance, overlapping jurisdictions and concurrent governments. Polycentric administration is helpful to the solving of complicated problems confronting a society. Fundamental intuitional conditions are necessary for polycentric administration to work successfully.

Key words: special districts; polycentric governance; legislative system; courts

注释:

[1] 关于美国政府单位的数量，本文没有给出准确的数字，实际上不可能也不必要给出准确的数字，因为仅是特区就处在不断地增加和调整中。从各种著作我们知道大约是80000多，不到90000，如《民治政府》的数字是83000多个（1987年），参见詹姆斯. M. 伯恩斯等著《民治政府》，陆震纶等译，中国社会科学出版社1996年版，第1107页。

[2]这个案例主要参考了文森特. 奥斯特罗姆《水资源开发的法律和政治条件》一文。该文载迈克尔. 麦金尼斯主编《多中心治道与发展》，毛寿龙等译，上海三联书店2000年版，第51－71页。