社区居民参与旅游发展中的问题及体制性影响因素研究

［摘 要］我国社区主导型旅游村落的居民在参与旅游发展过程中存在各种问题,本研究通过以京郊一个自然村落为例,针对社区居民参与旅游过程中旅游规划与决策、村资源旅游经营、旅游监督、旅游收益分配四个方面存在的问题,提出了问题背后的三个体制性影响因素,即村干部委托制度、村干部公共管理角色与经营角色的混合制度以及乡村干部内部利益的庇护网,并提出了村民参与旅游可选择的路径。

［关键词］社区主导型；参与旅游发展；社区居民；体制性影响因素

［中图分类号］F592 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）48-0098-04

1 引 言

目前,乡村旅游已成为国内旅游业发展和解决“三农”问题的新亮点。在乡村旅游业中,在农村社区之间展开的以“住农家屋、吃农家饭、干农家活、享农家乐”为主要内容的乡村旅游尤其有着良好的发展前景。但目前我国乡村社区参与旅游实际过程中利益分配不均的现象却比较普遍,村民参与能力普遍较低,一些学者通过对成都、杭州、四川等地乡村旅游发展的实地调研发现,社区主导型乡村旅游发展过程中,随着越来越多村民的参与,村民个体利益之间以及个体利益与公共利益之间的矛盾逐渐凸显,出现了利益纷争的消极影响,导致无法实现真正意义上的旅游社区可持续发展。基于这样的缘由,本研究选取北京近郊一个社区主导型旅游村落进行个案研究,通过对个案的深入分析,对社区居民采用深度访谈、入户问卷调查及观察法,发现制约社区居民参与旅游发展的制约因素,并针对影响因素提出整体性的解决思路。

2 南石城村居民参与旅游发展概况

南石城自然村位于北京密云县石城镇政府所在地,是密云县开发西线旅游的中心地段,距密云县城25公里。这里东临密云水库,西倚云蒙山。南石城自然村共有142户,360口人,隶属于石城行政村,石城行政村分南北石城两个自然村。

从石城村随机调查的86户村民家庭参与旅游的情况可知,村民参与旅游的形式最多的是开农家饭店和农家旅馆,分别占总体86户的85.1%和85.3%。其次是卖给旅游者各类土特产品,包括核桃、板栗、山梨等,占总体86户的37.7%。此外,还有部分村民开旅游出租车,从事村旅游环保、当地导游、从事景区管理工作和歌舞厅。总体来看农民参与旅游的形式比较单一。在入户走访村民的时候,发现他们参与旅游的积极性比较高,他们希望参与到村旅游发展、旅游资源的经营管理中去,即使他们自己也不知道该如何提一些意见和能做些什么。在“本地居民应有权利参与有关旅游发展的决定”、“ 旅游所需的产品和服务应尽可能由当地满足”、“本地居民应有权利直接决定有关旅游规划的问题”调查问题上,86户的村民都选择在4分以上[注：以上3个问题均采用里克特5点量表测量,满分为5分,分数越高表明村民越赞成该问题。],也表明社区居民参与旅游的愿望很高。

3 社区居民参与旅游过程中的问题

3.1 社区居民参与旅游规划与决策的程度低

在调查的86户村民家庭中,认为征求了桃源仙谷景区及村庄发展规划及决策意见,并采纳的占48.2%,而认为征求了意见,但没有采纳,或没有征求意见的村民占总体的51.8%,说明石城村在村庄与旅游发展规划方面仍没有征求过多数村民意见。关于一年内参与村中旅游发展会议的机会来看,从没有参加过会议的户数占51.4%,而参与1~3次的家户,占总体的26.3%,也说明多数村民参与村中旅游发展会议的机会整体来看并不多。在笔者访问村民的时候,一些村民也表达了同样的看法：如问“咱们的景区开发和规划征求过咱们村民的意见吗？采纳了吗？”村民回答“从来没有,应该跟老百姓商量事情,不然老百姓为什么要闹呢”[注：访谈者：女,47岁,小学学历,当地农民。],而当问到“一年中参与村中旅游发展会议的机会有没有？”村民回答：“没有,因为村民对他(村主任)的意见太大了,开会总是给他提意见,所以求着他他都躲着你不给开。村主任连镇长找他他都不理,本事可大了”[注：访谈者,男,46岁,初中学历,当地村委会干部,负责本村环境卫生。]。

3.2 社区居民参与旅游经营的形式单一

石城村村民参与旅游经营的形式主要有旅游旅店与农家饭,参与旅游经营的形式单一,在我们调查的86户村民家庭中,有22户没有参与到民俗接待经营中,当被问起没有参与民俗接待的原因时,有6户次选择了缺乏资金,22户次选择了现在搞民俗旅游竞争激烈而且接待不好干,有7户次选择了家中缺乏人手,有16户次选择了不善于经营,此外,由于其他原因而没有参与旅游经营的有3户次。而当问这22户中今后是否想参与到旅游中来,有18户想参与到旅游中来,而且18户都希望今后从事旅游的主要形式是开农家乐。除搞农家乐形式外,有8户选择了搞旅游出租车,6户选择了卖各种土特产品,4户选择当导游,但没有人选择开KTV歌舞厅,主要原因是游客来到村中主要是为了吃农家饭、住宿、体验农家风情,很少有游客唱KTV或跳舞。

3.3 社区居民参与旅游过程中的民主监督被动且不透明

从石城村旅游发展过程我们发现,村民参与旅游是被动参与其中的,而表现之一就是村民只有被监督,而没有监督村旅游产业的规划决策,经营管理与收益分配的权利。石城镇政府为了规范村民民俗旅游接待业,于2007 年成立的石城镇民俗旅游合作社,并制定了民俗户经营管理制度。从经营原则、安全管理、接待规范、环境卫生、饮食注意事项、游客入住申报、文明用语、杜绝拉客、禁止燃放烟花等做了规定[注：引自石城镇旅游中心《民俗户经营管理制度》。]。一方面规范了民俗旅游业的有序发展,另一方面,也将民俗户纳入了被监督的对象。但在发挥民俗户民主监督村干部这一方面,却没有相应的规章制度,正是由于缺乏有效地民主机制,在监督村中集体旅游资源中,常见的一种监督缺位就是信息不透明,普通村民压根就不知道村集体旅游资源经营与收益的情况,因为这一方面村干部往往是“保密”的,如问村民“你了解村景区的经营模式与利益分配方式吗？”村民回答“不了解,他们(村干部)不告诉村民”[注：男,43岁,高中学历,镇干部,本村村民。]当问及“您了解当地政府在乡村旅游的开发过程中的相关的制度、政策、条例和手续吗？”村民回答说“不了解,不跟我们说,跟当官的说。”[注：男,47岁,初中学历,本村村民。]

3.4 社区居民在景区管理与利益分配过程中纠纷严重

石城村旅游产业之一就是桃源仙谷景区,南石城村桃源仙谷景区采取的是村办股份制形式,根据股份合作制的章程规定,规定1000元为1股,年终税后利润分红为自然股东占南石城村法人股东和自然人股东分红总额70%,南石城村法人股东占30%。1997年6月份桃源仙谷旅游管理处正式成立,村民投入股金12.6万元,村西山林资源作价5.4万元,景区注册资金18万元。2000年,景区引进北京金凤凰公司投资入股资金30万元。根据景区发展情况,经双方商定,北京的入股资金按分红比例实行专项分红。从2003年开始股东分红以30%、60%、100%、110%、120%、130%的比例逐年递增[注：资料来源于《让桃园仙谷成为全村人的聚宝盆》,中国旅游报,柏峰,2009年3月6日011版。]。随着逐年分红比例的提高,利润的增大,普通村民、村干部、景区企业三者之间的利益矛盾问题出现了[注：以下资料根据笔者在2010年10月在石城村访谈与问卷调查过程中86户村民资料整理而成。]。在经营与管理景区的过程中,村生产队干部往往兼任景区管理处的职务,这种兼任导致了景区实际管理权仍然掌控在村生产队干部手中,这也为村干部牟取私利提供了方便之门,如私自入股,领取双份工资等,这也造成了后来堵路事件中普通村民对村干部行为的严重不满,2009年五一之前,南石城村部分未入股的村民集体堵路,要求参与桃源仙谷景区的利益分配,经桃源仙谷景区管理处与村民协商,允许村民入股,但每股为8000元,村民觉得价格太高,不能接受,故此事作罢。2010年五一之前,村民发现了该村生产队长等几名干部既拿生产队工资,同时又拿景区工资,且村干部不经过董事会同意私自入股等行为,导致了收益分配在全村内部的不均衡,引起了村民的强烈不满,进而又爆发了规模更大的村民集体性堵路事件,在这次事件中,村民的理由有三个：一是村内旅游企业入股时候没有严格遵守制定的规章制度,导致村民入股机会不均等,一些村干部竟然自己不遵守景区管理处制定的入股制度,私自入股,且领取景区与生产队双份工资,在村民中造成很坏的影响。二是入股的比例的问题,村民认为既然是村集体企业,村集体就应该占多数股份,而不应该仅仅为30%。三是收益分配阶段,自然人股东按照税后70%领取红利,而村集体只能税前领取30%的红利,也就意味着实际上村集体的实际红利不到30%,最让村民不满的是,北京金凤凰公司和一些与村两委有关系的外地人后来也介入了进来,并参与了税后分红,这让开始没有入股的村民很是愤怒,觉得本村人没有机会入股,反而外来企业和人员有机会入股,这是对本村人不公平。而且均分的税前30%的那部分红利,多数村民都认为他们拿到的可能不是公司的30%股份,也许连10%都得不到,因为公司的财务多数村民谁也不清楚,从来没有公开过,到底是否分了30%股份谁也不清楚。上述几点原因导致了村民要求公开公司的账目,要求重新核算入股比例,村集体要占绝对股份,村民有权利二次入股、撤销村生产队等村干部的双份工资等问题。在村民的强烈要求下,2010年换届选举后的新一届村领导集体开始重视景区的收益分配问题,对景区中存在管理与利益分配的问题进行纠正,并承诺解决村民提出的合理要求。

4 制约社区居民参与旅游发展中的体制性因素

上面分析了社区居民参与旅游规划与决策、参与村资源旅游经营、参与旅游监督、参与旅游收益分配四个方面存在的问题,而这四个方面的问题产生的根源可能不在于村民的知识文化水平和村民话语权与知情权的问题,而在于忽视了社区参与的过程是一个实实在在的政治过程,普遍忽略了社区参与是村民在旅游发展过程中通过与外部力量的抗衡取得某种程度的控制权的过程。而村民参与旅游不足的成因根本问题就在于旅游资源控制权的缺失的问题。而旅游资源控制权的缺失主要是由体制性或制度性原因造成的,具体来说主要有以下三个体制性影响因素：

4.1 委托―制度：村干部对村旅游资源占有成为可能

从委托―的角度看,村干部实际上拥有双重角色：它既是国家权力在乡村社区的人,又是乡村社区全体成员的人。村干部群体相对于村民而言是官方代言人,相对于政府而言又是乡村社会自治性组织的领导集体。作为官方代言人他们的权力来自政府,村民对其没有真正意义上的任免权,进而丧失了有效监督权。作为自治性组织的领导群体,政府只需其委托收取各种税费和安全管理,其余权力则由其自己行使,政府对此只保持一种形式上的监督。村干部群体因此而成为与政府、与村民都保持着一定利益距离的特殊中间层。由于有效监督的缺失,为村干部群体利用其特殊地位谋利提供了机会,为村干部事实上拥有旅游资产的控制权力和决定权力提供了可能。在南石城村,村干部一方面利用村集体景区资源人的身份参与景区的经营管理与利益分配；另一方面,利用国家授予的人身份并利用政策变通的方式获取民俗旅游补贴款,说明了村干部利用手中的权力采取政策变通的方式扣留上级民俗旅游补贴款,但上述的权力没有村民的有效监督,而使村干部事实上拥有了旅游资产的控制权力和决定权力,为谋取私人利益提供了可能。

4.2 村干部公共管理角色与经营角色的混合：村干部旅游资源控制权运作的方式

在中国农村土地等生产资料集体所有,而村干部按照上述的委托―制度理所当然的承担着各种资源的公共管理工作,在市场经济条件下,村干部还发展出了一个新角色,成为村中各种产业的经营者,而这个经营者的职能就像企业家一样,对该村的经济发展起推动作用。而村干部的这种公共管理角色与经营角色在南石城村往往是混合在一起的,这可以从南石城村主要组织的人员构成看出来,南石城村共建立了三套班子,分别是石城村民俗旅游专业合作社(主要在南石城村)、南石城村生产队、桃源仙谷景区管理处。在这三套班子中,干部兼职现象普遍存在,石城村民俗旅游专业合作社的社长是村党支部书记,桃源仙谷景区管理处的经理是南石城村生产队长,而副经理也是该村的干部。这种双重角色的混合带来的结果就是村干部往往利用其经营管理者的身份实现自身的私利化运作,如在上述的桃源仙谷景区入股事件中,村干部利用其双重身份,为牟取私利提供了方便之门,如私自入股,领取双份工资。村干部的这种行为导致了村民的强烈不满,进而爆发了村中的堵路事件。

4.3 乡村干部的内部利益的庇护网：乡村干部旅游资源控制权延续的保障

乡村制度架构是由乡镇党委和乡镇政府分别对村党支部和村委会实施控制。乡镇党委不仅通过对村党支部的领导关系以及村党支部对村委会的领导地位取得了对村委会的实际领导权,也通过对乡镇政府的领导关系以及乡镇政府与村委会之间的指导关系实现了对村委会的实际管理。乡镇党委与村级党组织之间是领导与被领导的关系,乡镇党委在组织上的基本职责就是选拔、培养和任命村支委的主要成员,村支书并不是依靠自己的权威、声望、名誉、地位而获得,而是乡镇党委的“赐予”。乡镇干部是村干部在政治和利益上的靠山,政治和利益上的依附是乡镇干部充当村干部保护者的重要资本。反过来,当乡镇干部面临体制压力时,需要村干部帮忙分担。乡镇在国家政权体系中居于基础和末梢地位,这决定了国家在农村的各项发展目标、计划和任务,最终都要由乡镇政府加以贯彻、落实。这些指标、计划和任务是国家通过行政命令的方式由各级政府层层下达,并逐级分解落实到人,乡镇干部往往面临很大的压力,并且难以通过正常手段向下转移压力,压力下延必须靠村委会的行政化才能实现。这迫使乡镇干部想尽一切办法完成上级部署的各项任务指标,特别是那些直接由村民负担的任务,如垃圾分类、计划生育、社会主义新农村改造、生态环保和治安等。乡镇干部普遍有任务在身,他们要顺利完成任务就离不开村干部的支持,一旦村干部不配合,乡镇政府的工作就难以正常开展。而乡镇干部完不成任务则很有可能丢掉乌纱帽,甚至下岗走人。尽管有规章制度对村干部完成任务作出了一些规定,但由于村干部并不在体制之内,即使完不成任务,影响也不是很大,顶多不做村干部。因而,乡干部往往利用与村干部的“私人感情”来保证乡政府政策的贯彻与实施,结果是乡干部与村干部之间的关系普遍发展成一种私人关系。一方面,“维持这样的私人关系就需要双方经常性地利用公共资源作利益交换,最终结果是私人关系普遍演变为利益关系。这种互惠关系促进了保护主义政治的蔓延”。

5 社区居民参与旅游发展的路径选择

上述分析了石城村村民参与旅游过程中实际存在的问题,要解决南石城村村民社区参与旅游程度不足的困局,实际上就要解决景区资源控制权为少数人垄断的问题,而这个问题的制度根源就在于这种资源控制权的性质“实际属于一种地方权威性自治,而不是现代意义上的村民代表自治” ,换句话说,这种景区资源控制权的性质是属于少数人控制的资源,而不是多数人控制的资源。要解决少数人控制资源这个问题,就需要从三个方面着手：一是增强村民的话语权与知情权的建设,提高村民参与旅游能力。二是重视村民“公民权利”的构建,在旅游社区参与过程中的公民权利方面,西方旅游社区增权理论为我们提供了有益的启示,该理论认为,要通过“信息增权”和“教育增权”来实现社区居民的旅游增权,然而,正如左冰、保继刚所言,上述两种权利仅仅是个体权利的一种,还需要将居民个人权利扩展到经济、社会以及政治权利方面。然而,上述南石城村村民还远远没有拥有经济、社会与政治方面的权利,要赋予村民旅游决策的真正权利,使他们成为旅游资源支配权的行使者,使他们成为参与旅游的主体和监督旅游发展的主体。三是从国家层面推动的公共权力的重建,村民权利的保障离不开国家的制度保障,要从国家层面进行各级政权的重建,通过推行新规则,改变各级政权的治理规则,使各级政权成为真正意义上的公共机构,能够保护公民的权利,只提供公共产品和服务,将旅游资源经营与支配的事情交还给村民,只有如此,才能真正实现乡村旅游的可持续发展。

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［基金项目］本研究为2011年北京市教委人文社会科学研究项目《权力运作与利益表达――乡村旅游社区参与的实践机制研究》(项目编号：SM201111417007)的阶段性成果。

［作者简介］时少华(1978―),男,北京联合大学旅游学院旅游经济系,助理研究员,中央民族大学社会学专业博士研究生。研究方向：旅游社区研究,旅游研究方法。