保障性住房建设的土地约束及解决思路

[摘要]我国各地保障性住房建设和供给明显不足，其中土地供给不足严重制约了保障房的建设和供给，本文对造成保障性住房土地供应约束的原因进行了具体分析，并借鉴重庆、黄石和香港的保障性住房供地模式，提出解决保障性住房土地供应约束的政策建议。

[关键词]保障性住房建设；土地供应模式；土地供应政策

[中图分类号]F293.3[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2014）29-0008-02

根据国家提出的“十二五”期间全国新建保障性住房3600万套的发展规划和保障性住房、棚户区改造和中小套型商品房用地不低于住房建设用地总量70%的住房用地计划，湖北省“十二五”期间建设100万套保障性安居工程用地需求量约为3400公顷，相当于一个中等城市的用地规模。所以保障性住房将成为城市住宅建设中的大户。大规模保障性住房的建设需要土地资源来承载，因此，对城市土地供给进行调控，合理确定保障性住房用地的供给模式，有助于当前城市住房保障目标任务顺利完成。

1保障性住房的土地约束及原因分析

1.1保障性住房用地供应不足

现行的国有建设用地出让制度客观上形成地方政府对“土地财政”的依赖。地方政府希望房价上涨，带动地价的上涨和土地成交量的放大，从而增加地方财政收入，地方政府缺乏投入保障房用地的动力，土地财政的限制会导致对于保障性住房用地的供给保障困难，地方财力的限制则会导致保障性住房的资金供给不充足。这两者相辅相成，都需要设计合理的保障性住房的土地供给政策。而根据规定，保障性住房的供地又以划拨为主，因此不论是对供地方面还是对财政方面压力都很大。2013年武汉市国有建设用地供应指令计划中，住宅用地供应规模为16960亩，其中保障性安居工程用地为2410亩，可以看出，武汉市保障性住房用地计划供给量占整个保障性住房用地计划供给总量的比例较小。按武汉市住房困难户30万户，户均建筑面积40平方米计算，共需建公共租赁住房1200万平方米，公共租赁住房容积率按不大于2.5计算，需用地480万平方米，约7180亩。而实际上，武汉市的“夹心层” 群体人数远远超过30万户，对保障性住房的需求量非常大，这也就意味着保障性住房用地供给的数量要更大。

1.2保障性住房用地缺乏法律保障

我国虽然有一系列关于住房和保障性住房的相关政策和文件，但是却缺乏专门的法律对保障性住房及其用地的供给、项目的审批、项目建设和销售标准等问题予以明确的立法，这就为政府在保障性住房问题上的缺位和寻租等行为提供了空间，特别是在保障性住房用地供应上缺乏最基本的法律保障，从而导致供地计划大量节余，保障性住房用地完成率偏低等现象。

1.3保障性住房用地规划布局不合理

由于保障性住房无法像商品房那样有拍卖或挂牌出让的高额土地出让金可得，反而要政府倒贴配套资金，因此很多地方政府缺乏建设的动力，在建设保障性住房的过程中出现了空间分布不均衡的现象，比如选择用地位置在相对偏远的地段，道路、交通、医疗、教育、文化、商业等市政基础设施相对滞后，居民不愿搬迁，很多人排队等待保障房与已选保障房空置现象并存，在市区中心位置较好的地段用地比率小等问题出现。2012年，武汉市中心城区供地指令性计划为21350亩，住宅用地9850亩，占中心城区计划总量的46.1%，其中保障性住房用地3795亩（包括廉租住房用地71亩，公共租赁住房用地251亩），开发区和新城区供地指令性计划为49100亩，住宅用地7000亩，占开发区和新城区计划总量的14.3%，其中保障性住房用地1000亩（包括廉租住房用地12亩，公共租赁住房用地585亩）。而远城区相对于中心城区而言，交通不够便利，公共基础设施也不够完善，增加了“夹心层”群体生活、学习、工作等方面的负担，导致这项惠民的住房保障政策并没有真正给需要的人带来实惠。武汉市保障性住房用地供给主要集中在离市中心较远的地区。因此，政府应遵循土地供给区位的均衡性原理，依据实际情况，认真规划好保障性住房用地供给，合理安排其用地供给区位，完善不同地段的相关基础配套设施建设，让这项好的政策真正带来好的结果。

1.4保障性住房用地缺乏监管制度

保障性住房建设还存在很多不规范的地方，如违规操作、擅自改变土地用途、配套的经营性用地规避招拍挂等现象时有发生。一些地方的保障性住房与商品房等经营性房地产项目共建，地方政府以土地换投资，弥补地方配套资金的不足，由房地产开发商建设，在实施经营性用地出让招拍挂上，缺乏可操作的办法和执法监管措施。

2保障性住房的土地供给模式研究

2.1重庆模式

为解决 4000 万平方米公共租赁房的用地问题，重庆市推出了地票制度，即利用级差地租原理进行交易。其目的是在增加农民财产性收入的同时，既能有效保护耕地，又能为城市化提供空间。其模式如下：一是把农民的土地变成可以流通、抵押、变现的财产。重庆市在 2010 年全面开展农村土地确权颁证，将农村土地、林地、宅基地、房产的使用权与所有权进行量化，并通过2008 年成立的农村土地交易所进行交易。二是农民进城实行穿“五件衣服”脱“三件衣服”机制。农民把户籍转变为城市户口后享受就业、住房、养老、医疗、教育等公共服务，同时放弃宅基地、林地、承包地等权利，过渡期为 3～5 年。在过渡期内农民可自愿对户籍进行选择。三是引导农民对废弃的宅基地和荒地进行复垦，形成城市建设用地指标。农民转变户籍后，将放弃的土地转换成相应的地票，开发商必须通过公开拍卖购买地票后才能取得盖房子的资格。重庆市国土局出台的《关于规范地票价款使用促进农村集体建设用地复垦的指导意见》规定，地票成交后，扣除成本后的基准价款与增值价款由农户与农村集体经济组织按85∶15 的比例进行收益分配，农民可以利用这笔钱进行投资和消费，提高农民人均收入；农民退出使用权的宅基地和荒地可以增加全市的耕地面积，而城市同样面积的土地可以安置更多的城市家庭。通过地票制度交换的结果，全市在确保耕地面积不减的前提下增加了储备土地面积，为保障性住房建设的用地提供了可靠的保证。

2.2黄石模式

湖北省黄石市是拥有258 万人口的地级市，是老工业基地和资源枯竭型城市，有164 片棚户区、1.5 万户居民住房急需改造，又有2 万户人均居住面积在13平方米以下中低收入群体以及更多的外来务工人员需要解决住房，住房保障任务艰巨，资金缺口较大。①合并了所有住房保障形式，将城镇住房困难家庭、新生代、夹心层、农民工群体一并纳入公共租赁住房的保障体系；②更新了保障性住房多为政府主导、政府调控的思路，将市场机制引入保障型住房建设，不仅调动市场的力量进行保障性住房的建设，更将市场化的租金与政府补贴相结合，逐渐将“砖头”补贴转向“人头”补贴；③在引入市场机制，提高住房保障的效率的同时，通过对不同保障主体的不同补贴形式来实现不同的保障力度，以体现公平；④在运行机制上，黄石市建立了由市房地产管理局牵头，市住房保障中心提供政策保障以及以市众邦城市住房投资有限公司作为市场运作主体的机制。但是黄石模式也存在一些问题，如资金压力大，准入机制的建立仍不完善等。

2.3香港模式

香港特别行政区是一个高度市场化和经济发达的大都市，可供兴建工商和住宅的土地只有225平方千米，仅占总用地的 20%。为解决保障性住房需求量大与可供建楼宇土地少的矛盾，香港特别行政区政府对保障性住房用地除采取土地划拨形式外，在保障性住房规划上采用高层高密度的住宅开发模式，发挥其节地优势；在保障性住房建设上采用标准化的建造模式与大规模的工业化生产，做到统一设计标准、保证房屋质量、降低建设成本。香港的多数保障性住房层数为 20～30 层，最高为44层，与私人地产商开发的住宅区相比，开发密度要高出 44%～72%。目前，香港保障性住房规划采用“丁字形”交错排列式和“成组成团”布置式。这两种方式可在各楼之间形成的合围空间中创造出公共活动空间（绿化、游乐场及休憩庭园），并穿插设置商业设施、部分教育设施及公共交通设施，形成以公共交通枢纽为中心、距离约3000米的范围内分布大小10余个屋村的“中心细胞―次级居住细胞”格局。

3解决保障性住房土地供给约束的政策建议

3.1保障性住房土地供给的问题需要站在城市发展定位的高度来着眼从发达国家和地区的城市保障性住房建设经验上可以看出，确保保障性住房建设用地不仅仅是一个简单的土地供给问题，它关系到城市在未来规划中发展成何种类型的城市。从城市的经济结构、产业布局、人口增长预期等方面来分析未来保障性住房建设的需要量，从而确定采取何种策略解决土地供给问题。如武汉市建设国家中心城市，大力发展高科技产业，现代服务业、物流业，可以全市产业布局为依托，分区域划拨保障性住房用地的供应模式。根据城市发展规划，以公共交通站点为中心，根据城市各区域的功能定位，结合产业布局和人口就业结构，合理引导类型适合的保障性住房建设，科学选址，尽量选在城市中心、次中心公共交通便利的位置，实现职住均衡、职住接近，以引导人口在市域范围合理分布，避免中低收入人群集聚导致“贫民窟”现象的出现。

3.2增加保障性住房的土地供应总量，提高土地利用率

保障性住房土地供应应当统一管理，统一规划。国家“十二五”规划方案中提出：实行最严格的节约用地制度，从严控制建设用地总规模。按照节约集约和总量控制的原则，合理确定新增建设用地规模、结构、时序。对于城市中有限的土地资源，可积极盘活存量建设用地、从农村土地征收和城市拆迁中增加保障性住房用地的储备，政府也可借鉴香港的保障房建设经验适当提高容积率，人多地少的香港地区采用高层高密度的公共住宅开发模式，保障性住房容积率为 6.0～10.0，我国可采取高密度集约式的土地利用方式，从而达到对土地资源的最优配置，解决更多人的居住问题。

3.3采取差别化的土地供给政策

对于单纯的廉租房或公共租赁住房的建设用地，应以划拨为主，今后廉租房将并入公共租赁住房，这类保障性住房针对的人群收入最低，面临的问题是“居无定所”，是重点的住房保障对象；保障性住房与商品住房混建项目应按照面积比例来确定土地出让价格或采取