论当代欧洲从管理主义城市管制到企业主义城市管治

从“管理”到“治理”，从“管制”到“管治”，“治”不仅包含着极具弹性的多元化因素，同时也代表着一种政治体制的变革。在过去半个世纪，欧洲大部分地区的社会空间、经济与政治结构因“治”的推进而产生前所未有的巨大改变。不少学者将这种改变称为规模重构、结构重构或重新定向，同时也标志着城市从管理主义的城市管制转向企业主义的城市管治。

本文首先从理论角度出发，分别介绍管理主义时期与企业主义时期的城市特性，以及随之而来城市转型期对国家所带来的冲击，最后以“欧洲心脏”布鲁塞尔为例，阐述其在欧盟的不断“入侵”下所带来的城市变迁及存在的矛盾冲突。

一、管理主义城市管制

城市管理主义概念的雏形最早可追溯到Ray Pahl（1970）在《谁的城市？》中所提及的关于城市社会及空间结构的约束理念。尽管他在书中没有明确用到“城市管理主义”这个表达方式，但将城市的发展局限于一种约束，实则已隐射出城市在管理主义时期所具有的政府管制、制度约束等特性。在William（1978，p236）的研究中，城市管理主义的自然性是与特定权力间所存在的关系及与城市属性、经济和社会结构有着紧密联系，其重点性在于它的政治表述；学者Leonard也指出，城市管理主义与那些掌控资源和设施且对其具有分配能力的机构和官员是极其相关的。

明确地说，在管理主义时期下所管制的城市，局限或束缚于一种强而有力、自上而下的政治体系，其财富的获取大多通过国家层面的资源分配，旨在提高该地区人民的生活福利。在该体制下，创新、多元化群体对城市发展的作用非常有限。

二、企业主义城市管治

1960年，去工业化活动将欧洲众多工业城市推向后工业时代。随后的经济萧瑟更是在此基础上造成大量人员失业及各国财政压力。为拯救萎靡中的城市，欧洲各国开始摒弃传统的自上而下福利分配模式，转而采用从国际贸易市场吸引自由资本以发展地方经济的城市治理策略。相比管理主义时期以地方民众生活水平提高为宗旨的城市发展制度，企业主义下的城市治理则更倾向于推动地区本身的经济发展。与此同时，先前的政府寡头管理逐步被多元主体治理取代，界限分明的公私两部分也因合作衍生出新的公私伙伴关系。城市本身成为经济增长的驱动力，不仅在整个国体框架下蓬勃发展，甚至跃出地域性的界限，置身国际平台以吸引全球性流动资本。

Harvey（1989）表示，让城市成为企业主义治理有四种策略：一是生产；二是消费；三是控制；四是分配，这四方面也是城市治理的特性。例如，Brenner就曾描述说，企业主义的城市涉及维度较多，一方面他们有相应属于城市生产基地的工业结构，另一方面，他们又有在空间维度上发挥作用的控制能力。去工业化时期的欧洲很多城市，正是通过提供多种对于跨国界生产前提的服务如交通、办公楼和人力来获取控制作用，促使衰败的经济得以复兴。

城市，在跃出本国地域界限成为世界城市的同时，开始取代国家在全球经济平台上作为资本增长点的角色。拥有不同经济消费、控制或生产能力的城市逐步在全球范围内构建起一张层次分明的城市体系网。正如Lizieri（2009）所述，基于Wallerstein世界体系的核心思想，纽约、伦敦和东京这些拥有雄厚经济实力的著名世界城毫无疑问地占据了这张世界城市网的核心位置；多伦多、迈阿密等城市则位居其二；其他的例如新加坡、香港等则处于该网络的边缘。然而，在城市跨越出国家这个范畴的同时，不少全球性的元素相继涌入。例如，跨国公司及相关机构在全球范围内的重新选址将带动新一轮资本的流动，使地区间的自由资本得到重新分配。

三、城市转型下国家政体重构论述

如果把国家看作一个整体，在一定的地域范围内，它不仅拥有相对集中的政治权利，还容纳了一系列形色各异的行政机构及社会组织。在管理主义时期，国家成为资本积累最好的竞技平台，同时也是各种资源、设施及社会福利分配的主要决策者。不同的政策将衍生不同的政体管理系统、社会阶层结构及人民权利限度等。然而，自1960年后期爆发福特危机后，原本在国家层面的集中权限被分散化，一方面是自下而上的跃升，例如国家到欧盟；另一方面是自上而下的交付，例如国家下放权限到地方。因此，去工业化时期国家层面的权限力度相对管理主义时期是非常有限的。这促使不少学者认为，在某种意义上，国家层面的权力已经被空心化、弱化甚至死亡，其主要理论依据为零和理论，即城市在权力上的崛起是以国家权力的衰败为代价。

当然，不少学者也秉持相反观点，如Brenner（2009）和Uitermark（2002）就更倾向于用国家规模或结构重构来代替国家权限的被腐蚀状态。尽管Brenner（2009）承认城市从管制到管治的转变将会使国家在全球资产及劳力控制和管理能力上有所减弱，但无论从政权还是资产积累的角度来看，国家的重要性依然是极其显著的。一些学者通过对欧洲部分国家例如爱尔兰的研究也进一步证实了这个观点。

此外，学者Brenner（2009）还进一步指出，一些全球城市发展的背后推手其实就是这个城市所在的国家。全球城市其实是国家的一种发展策略。这就意味着，这些全球城市的发展是由国家本身而非全球化效应所推动。举个例子，随着资产、物品及人力移动性的不断增加，一些国家开始倾向于大力发展固定资产如人力培训等，以吸引国际自由资本及资源的策略。当然，Lizieri（2009），Sassen（2002）等学者则认为世界城市的衍生是由全球化效应所造就。

总体来说，城市从管理主义转向企业主义的过程中，国家所扮演的角色趋于复杂化。由于权力的跃升和下放，国家本身从政权的角度上来说已处于一个多维尺度的层面，在不少外国文献中用“glocal”来形容：g是英文单词全球的（global）的首字母；local则是地方的意思。与此同时，在国家角色重新尺度化的过程中，一些外部效应也初露端倪。例如，大型跨国公司如国际货币基金组织和世界银行在某城市的落户所带来该国经济去中心化效应，以及国际间协作与有效管制在一定程度上也对国家在本国所扮演的角色产生一定的影响。

四、布鲁塞尔变迁

布鲁塞尔是具有“欧洲心脏”美誉的比利时首都，其政体较为细碎化：在面积仅为约161平方千米的土地上涵盖了19个自治市，在这些拥有独立自主行政权的自治市下，各种非正式理事会和团体与日俱增。此外，布鲁塞尔的社会空间结构也较为复杂：约38%的常住人口为外来人员，同时该地区拥有两种官方语言（法语和荷兰语），语言在这里不仅是一种身份的象征，有时还会成为矛盾的引火索。正是这些多层政治体系及多元文化，加上具有高移动性的地理位置优势，为布鲁塞尔城市重构乃至崛起成为世界城市构建了温床。

从历史的角度来看，自1830年独立以来，布鲁塞尔就成为众多野心勃勃的房产商及私营企业家盈利的试验场：大量基础设施的构建，城市区的不断扩张。特别是1960年后，布鲁塞尔的精英们开始顺应全球化经济发展趋势，将其向国际资本管理的城市转型。在这过程中，以Leopold Quarter最具代表性。

Leopold Quarter是布鲁塞尔一片地区的总称，主要为社会高层阶级提供住宅服务。1968年，欧盟政府在该地区入驻第一栋办公楼，正式吹响欧盟进军该地区的集结号，也加速了该地区办公楼取代住宅楼的节奏。1993年，三幢巨型办公楼合建成欧盟国会楼。地方群众也开始形象地称该地区为欧盟区。据悉，从1960年到2000年，欧盟在Leopold Quarter地区办公楼的面积从31700平方米激增到2800000平方米，该地区居住人口则从约4万9千人剧降到2万4千人。欧盟的“入侵”所带来的强烈社会空间变构，促使Leopold Quarter地区完成了从以住宅区为主、办公楼为辅到如今的单一办公商务圈的蜕变。

当然，欧盟所带来的不仅仅只是Leopold Quarter地区的转变。自1960年起，由于欧盟的辐射作用，一方面，越来越多不同背景的外国专家开始移居布鲁塞尔，尽管无法扭转该地区当时人口剧减的大局势，但对人口在数量及组成结构上依然有着极强的影响力。此外，基于避税及便捷的交通，大部分的高技能人群通常选择居住在布鲁塞尔，当然也有部分人被私人出租的优质房屋所吸引而居住在城市中心。另一方面，大量的低技能人群受迫于自身的低移动性能力，只能群居于市中心低廉的出租房内。尽管在城市中心有着高就业机会，但对于这些群体而言，高就业机会并没有带来应有的高就业率。布鲁塞尔的房屋市场主要由私人住宅组成，出租房的品质及价格在一定程度上极大地影响社会空间的分布。目前，在治理体系下的布鲁塞尔，大体呈现出城市中心居民收入普遍较低，居民收入相对较高的两极现象。

布鲁塞尔的转型，带来社会空间变动的同时，成功地吸引了大批全球可移动性资本，例如人力、资金等。据1989年到1991年地区总生产（包括非正式经济部分）报告来看，布鲁塞尔在整个欧洲地区排名第三，仅落后于汉堡和巴黎地区。此外，据统计，1998年欧盟及相关机构为5万8千人提供了在布鲁塞尔就业的机会，同时带来地区额外收益高达40亿欧元。得益于欧盟等国际机构的影响力，大量的全球资金不断向布鲁塞尔汇拢，学者Baeten（2001）就曾表示说，在经济上强有力地依附于欧盟的布鲁塞尔前途不可限量。高经济效益将这个小小的城市推向了国际的平台，成为致力于全球合法服务的世界城市。据Taylor在2002年的全球城市网络排名，布鲁塞尔位居15。

尽管城市的转型为布鲁塞尔带来经济的红利及社会的福利，但矛盾依然存在。一方面社会两极分化现象伴随着众多精英们的到来严重加剧，地方失业率进一步上升，当地居民并未真正完全享受到城市转型所带来的利益，换言之，布鲁塞尔地方经济的发展与其作为世界城市经济的发展存在严重脱节；另一方面，由于政治体系的发展远落后经济的发展，外来的精英们为布鲁塞尔创造了可观的经济福利，但其自身却并未享受到作为该地区居民应有的政治权利，无法参与地方性选举活动，缺乏一定的归属感。

那么，布鲁塞尔地方政府为何如此欢迎欧盟及其他国际机构驻扎此地？仅仅是为了经济的利益？据Beaten（2001）研究，原因有三：第一，布鲁塞尔地方政府希望通过吸引更多的中产阶级白人来调整地区人口结构及增加地区活力；第二，通过吸引高收入工作群体增加地方税收；第三，为了服务地方商业者及政客的志趣。但从目前现状来看，该初衷并未就此实现。这不仅与布鲁塞尔复杂的政权相关，同时如上文所说，大部分的高收入群体为了避税往往选择居住在城市，此外，土耳其人及北美人在布鲁塞尔拥有非常高的活跃度，且中产阶级白种人的比重在转型前已高至90%。

从管理主义时期的管制到去工业化、企业主义时期的管治，布鲁塞尔城市社会空间上的重构促使其成为新的资本增长点，成功地吸引大量全球资本，成为世界城市。但与此同时，布鲁塞尔也经历着社会的融合与排斥、经济的繁华与贫穷以及政治体系发展的不完善。因此，如何确保地方经济真正从城市增长中获益，以及如何将城市在发展过程中所面临的这些社会、经济及政治问题所带来的负面影响最小化，成为关系到布鲁塞尔是否能在治理下走可持续化城市发展道路的关键。如何加强城市增长联盟的紧密性，以及将社会、经济、文化及政治等因素充分容纳入增长导向的城市发展策略中，将是布鲁塞尔发展战略思考。