当代美国民族政策述评

时间:2022-07-17 06:25:13

当代美国民族政策述评

内容提要:美国是一个多民族的移民国家,其民族关系经历了从激烈冲突到相对稳定的变化过程。在这一过程中,政策的制定和调整起着关键性作用。美国民族政策的核心是各民族成员享有宪法规定的平等的个人权利;任何种族、民族的群体不能要求特殊权利(印第安人除外);各民族文化可以在统一的美利坚国家认同下得到保护,但各民族成员对其权利的要求不能违背构建美国公民国家的目标。由于美国民族问题的形成历史与人口构成所具有的特殊性,对美国的民族政策应先重于研究、分析,后慎于借鉴。

关键词:美国 民族政策 一体 多元

美国既是一个移民大国,也是一个多种族、多民族的国家。尽管有许多人基于美国的民族构成与社会趋势的变化而对美国能否保持国家特性不断发出警告,但在因民族主义风起云涌而导致世界民族问题丛生的后冷战时期,美国却没有出现太大的民族问题。这种状况在相当大的程度上可以归因于美国民族政策的成功。然而,对当代美国民族政策的肯定并不能否认历史上美国在处理民族问题上出现的诸多错误。

在美国的民族关系史上,充斥着移民群体、移民与印第安人、美国人与黑人奴隶及其后裔、美国主流社会与其他移民之间的冲突和斗争。仅以美国政府处理印第安人问题的历史为例,为了获得印第安人的土地,确立起美国在这块土地上的,美国政府曾通过屠杀、驱逐、隔离、同化、有限自治等方式对印第安人实施统治,使他们沦为自己土地上“最为悲惨的人群”。诚如有人所指出的:“美国历史形成的经验是,对土著美国人进行长期战争。这一事实又继而产生了美国人的形象,不是作为刽子手,而是一个‘新兴的民族。这个民族没有继承人类的罪恶遗产,而是作为猎手、开拓者、先驱与探索者寻求全新、有原创力的与纯粹自然之间的关系’”。对于其他非盎格鲁一撒克逊民族或移民及其后裔,美国政府也长期没有赋予他们美国宪法规定的“每个公民生而平等”的地位。这也是相当长一段时间内美国民族问题层出不穷的原因。

20世纪60-70年代,环境保护运动、同性恋运动、少数民族争取权利运动与其他民众运动一道,以巨大的能量冲击了欧、美国家,使它们意识到本国弱势群体维护自身权利与平等地位的强烈愿望和诉求。在美国,由马丁・路德・金领导的黑人维权运动与印第安人发起的争取“红种人的权利”(Red Power)运动等形成了巨大的合力,共同推动了美国民族政策的转变。此后,美国历届政府被迫对其民族政策进行了大幅度的调整,从而逐渐形成了目前以开放型、多元性、包容性为特征的民族政策。其核心原则是:美国国内各民族享有基于宪法规定的平等的个人权利,但作为一个群体的少数民族不能要求特殊权利(印第安人除外);各民族文化可以在统一的美利坚国家认同下得到保护,但各民族成员对其权利的要求不能违背构建美国公民国家的目标。在这种民族政策的大框架下,尽管在美国仍时有民族问题发生,有时甚至演变成极为激烈的社会矛盾,但总体上而言,20世纪60年代以来的美国政府在处理民族问题上还是较为成功的。

需要指出的是,美国民族政策的形成和实施都是建立在该国历史、人文、政治等国情基础之上的。就此而言,对美国民族政策应先重于研究、分析,后慎于借鉴。

一、美国的民族与民族政策概况

1997年美国管理与预算办公室(OMB)确立了新的种族分类,将美国的种族分为5大类:白人、非洲裔美国人、亚洲裔美国人、美洲印第安人和阿拉斯加原住民、夏威夷及其他太平洋岛民。另外,美国人口普查局还设立了一个特别的分类“其他种族”,2000年的人口普查在美国历史上第一次允许答卷者选择一个以上的种族归属。

到2006年10月,美国的人口已经突破3亿,成为世界上第三人口大国。根据2000年人口普查的数据,当时美国的人口总数为2.814亿,其种族构成是:白人占75.1%,非洲裔美国人占12.3%,亚洲裔美国人占3.6%,印第安人和阿拉斯加原住民占0.9%,夏威夷及其他太平洋岛民占0.1%,其他种族的人占5.5%;归属两个以上种族的人占2.5%。谈及美国的种族构成,不可忽视西班牙语裔美国人,其又被称为拉丁美洲裔美国人,主要指墨西哥裔、波多黎各裔、古巴裔和其他中南美洲裔的美国人。虽然它并非美国联邦种族标准中的一类,但美国人口普查局在统计中将其单列出来,可见该种族的重要性。

美国的民族政策是以联邦宪法、联邦法律、州法律、总统行政命令、法院判例为基础组成的。美国的联邦宪法规定了民族政策的核心原则,宪法及其修正案具有最高的权威,任何具体的民族政策都不能与之相冲突,否则会因违宪而被取消。美国最高法院有解释宪法的权力,作为判例法国家,美国最高法院的案例对其他同类案件都是适用的。美国是一个依法治国的国家,许多民族政策是由联邦和各州的立法部门通过立法程序,以法律的名义颁布和执行的。由于美国的宪法仅是简明地确立了核心原则,所以立法部门颁布的相关法律成为针对美国民族问题的具体而详尽的政策。美国总统也可以根据形势的需要,通过总统令的方式制定具体的民族政策。总统的行政命令具有很大的灵活性,可以应对随时出现的民族问题。美国民族政策的稳定性表现在其制定和实施始终保持延续性,不断为自由、开放的民族格局的形成与发展提供法律根据。

应该看到,美国的民族政策一直在不断修订和完善。美国虽然早在《独立宣言》中就已宣称“人生而平等”,但在较长的历史时期里,该国一直奉行歧视性的民族政策。如对黑人实行奴隶制和种族隔离政策,对印第安人实行驱赶和屠杀政策,对亚裔和其他民族实行排斥政策,等等。针对美国政府的歧视性民族政策,美国人民,特别是少数民族掀起了不屈不挠的反对种族灭绝、种族隔离、种族歧视和种族偏见的斗争。尤其是在20世纪60年代,美国少数民族掀起了大规模的民权运动,强烈冲击了美国的歧视性民族政策体系。在外部和内部压力下,美国政府或主动或被动地对民族政策进行了调整和完善,使其从“白人至上”到“熔炉”同化,直至当代的“一体”与“多元”的平衡。

当然,当代美国的民族政策并没有解决其境内的所有民族问题。久积成习的“白人至上”的歧视心理事实上仍在影响着美国的白人阶层和上层精英,美国种族主义和排外主义的痼疾仍根深蒂固,亚裔人、黑人、印第安人仍然处于被歧视的境地。但是,美国政府通过维护“一体”与“多元”平衡的民族政策,基本上保持了民族关系的相对平稳,这正是本文所要关注和分析的问题。

二、当代美国民族政策的特征

(一)美国法律对少数民族成员平等权利的规定

虽然美国是一个多民族国家,但它只承认和保护个人的权利而非民族的权利(惟一例外的是印第安人)。早在《独立宣言》中,美国就宣告“人人生而平等,造物主赋予他们若干不可剥夺的权利,其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利”。尽管在美利坚合众国建立初期,印第安人和黑人奴隶在当时尚无享有公民权的资格,但在美国的实际生活中,已经成为合众国 公民的这些“不可剥夺”的权利还是得到了切实的维护与弘扬。对个人权利的尊重成为“美国精神”的一个重要原则,并逐渐演变为以个人至上主义为特征的美国文化。与对个人权利的强调相对比,那些以个人为基础但又不同于个体的群体(包括民族)的权利并未得到美国法律的强调。所以,美国在法律上所宣称的平等和其他权利只属于个人,属于个体的美国人,而不属于各个民族。简单地说,就是美国法律承认作为“美国人”的权利,而不是“日裔美国人”、“德裔美国人”等作为民族群体的权利。“美国信条构想的是一个由自己选择并对自己负责的个人组成的国家,而不是一个以不可侵犯的民族社团为基础的国家。宪法保障的是个人的权利而不是群体的权利。”美国在议会中并不实行按民族配额的代表制。1787年宪法第一条明确规定:“众议员人数及直接税额,应该按联邦所辖各州的人口比例分配。”这一宪法条款否定了众议员按民族配额的可能,各个民族要求的“民族权利”便没有了法律依据,这就保证了各个民族不会以“民族权利”而要求自治。

平等权。美国宪法第13修正案(1865年)、第14修正案(1866年)、第15修正案(1869年),都是美国南北战争后给黑人以公民权的宪法保障。美国宪法第13修正案规定,在合众国境内或受合众国管辖的任何地区内,除了用以惩罚已正式定罪的罪犯外,不准有奴隶制度或强迫劳役的存在。美国宪法第14修正案第一款规定,凡在合众国“出生或归化”于合众国而受其管辖的人,皆为合众国及其所居住州的公民;众议院议员人数,按各州人口数量分配(黑人人口不再按3/5来计算;不纳税的印第安人除外)。这使得黑人也被包括在“出生或归化”于美国的人之内,被赋予了公民权。美国宪法第15修正案规定,合众国或任何一州对于合众国公民的投票权,不得因种族、肤色或曾为奴隶而拒绝或剥夺之。由此可见,这三个修正案使美国联邦政府解放奴隶的政策宪法化,以宪法形式保障了黑人的平等公民权。

选举权。20世纪50、60年代,美国政府通过《民权法》重点保护少数民族的选举权。1957年美国国会通过了由艾森豪威尔总统提出的20世纪“第一项全面的民权法案”,该法案授权联邦政府可在公民选举权被剥夺或受到威胁时以政府的名义提出诉讼。1960年艾森豪威尔总统签署了一部《民权法》,规定允许联邦政府向一些有明显种族歧视的地区派遣仲裁员,以监督选民登记。1964年的《民权法》全面禁止法律上的种族歧视行为和种族隔离政策,并保证每个公民都享有选举权。1965年,约翰逊总统签署了20世纪的第四部《民权法》,该法又称《选举权法》,它废除了在美国南方执行了半个多世纪的投票前对少数民族特别是对黑人实行的文化知识测试制度,该法还禁止其他任何歧视黑人选举权的行为。

就业权。经过修订后的1964年《民权法》涵盖了联邦、州和地方政府以及教育机构、就业机构和工会,以及有15名以上雇员的雇主,禁止他们以种族、肤色、宗教、原国籍和性别为由在利用公共设施与服务(第二款)、联邦政府资助项目(第六款)和雇工(第七款)时有歧视行为。根据该法还成立了美国平等就业委员会(EEOC),负责第七条款的实施。1965年,美国政府的11246号行政令亦禁止就业歧视,并在劳工部中成立了联邦承包标准计划办公室(OFCCP)来实施该条款。1978年8月美国政府实施了《选拔雇员程序的统一指导方针》,其关键点是:“对受第七款制约的公司所实行的招聘考试来说,如果任何一种族、民族或性别群体的招聘率低于最成功群体招聘率的4/5,这一考试将被视为对该群体造成了有害的后果。”1984年美国民权委员会提出,反对在招工时实行配额制度。1987年美国最高法院裁决,支持优先雇用少数民族成员,但反对率先解雇白人。

美国的民族问题主要涉及各民族的权利平等问题,尤其在教育、就业等方面。总体上而言,美国最高法院在平等权方面的判例中,维护了美国宪法所宣扬的民族平等原则。

教育方面。在这方面最为著名的判例是1954年的“布朗案”。在该案中,美国最高法院了“隔离但公平”的普莱西原则,裁定种族隔离教育制度违宪,予以废除。1957年,美国白人种族主义者在阿肯色州的小石城公开抵制美国最高法院在“布朗案”中所做的裁定,并引发严重冲突。最后,艾森豪威尔总统下令派军队维持那里的秩序。这就是“小石城”事件。1964年的《民权法》被通过后,为加快种族合校的进程,美国最高法院先后要求取消明显带有种族歧视倾向的“黑、白双轨制”学校,并规定各学校中黑人学生须占一定的比例,以实现“黑、白”合校。1971年,美国最高法院还要求各学校使用交通工具,以解决“黑、白”合校中出现的学生上学困难的问题。

就业方面。1964年的《民权法》第七款特别说明,禁止给予任何个人或团体以优惠待遇。在1979年的“钢铁工会诉韦伯案”中,美国最高法院解释了该法第七款的含义:如果以前不存在歧视,政府就不能要求有关机构给予黑人以优待。在1984年的“消防队员诉斯考茨案”中,美国最高法院裁定,在裁员问题上,黑人并不能得到照顾。

美国国会在20世纪70年代通过法律规定,如果白人所控公司在联邦政府资助的工程项目招标时中标,必须把工程总值的lO%部分转包给少数民族所控公司。这一做法在1980年的“富利洛夫诉克卢茨尼克案”中,被最高法院裁定为合法,因为有大量的证据证明少数民族企业过去被取消了有效参与公共工程承包的机会。

婚姻方面。1958年,弗吉尼亚州的黑人杰特和白人洛芙英的婚姻被弗吉尼亚州认为违反了该州禁止种族之间(白人同有色种人之间)通婚的法律。美国最高法院判决弗吉尼亚州的做法违反了宪法第14修正案,并裁定:根据联邦宪法,同一个与自己不同种族的人婚嫁与否,完全取决于个人意愿,州政府无权干涉。

住房方面。美国最高法院在1948年“谢利诉克莱莫案”的判决中宣布,禁止实行限制黑人购买某些街区地产的“住房买卖限制协议”,由此从法律上废止了居住隔离制度。1968年,美国国会通过了20世纪的第五部《民权法》,规定在房屋出售和出租时实行种族歧视为非法。

公共场所。1950年,美国最高法院裁定在铁路餐车中实行种族隔离违宪。1955年,美国最高法院裁定,在公园、运动场、公共高尔夫球场中实行种族隔离为非法。1956年,美国最高法院判定阿拉巴马州法律中在公交车上实行隔离的规定违宪。1964年的《民权法》规定,在公共场所废除种族隔离制并禁止对黑人实行种族歧视。

从上述基于宪法的判例可以看到,美国以法律的手段逐步消除或减少了种族之间的权利不平等,使少数民族作为美国公民个体的权利逐渐趋同。当然,美国在实现各民族权利平等方面并非一帆风顺,这和一些美国人根深蒂固的种族主义观念有关。美国最高法院在涉及“肯定性行动”(Affirmative Action,过去国内译作“反歧视积极行动”或“平权措施”)中对少数民族的保护和一些白人提出的“反向歧视”问题时,虽总体上维护了民族权利平等的原则,但其态 度的日趋软化是显而易见的。

(二)美国法律拒绝赋予少数民族以群体权利

根据哈贝马斯的“新型归属感”理论,“新型归属感”不是基于共同体内人们的族裔世系的一致性,而是通过对公民个人权利和自由的法理建构而营造出公民对国家共同体的认可。这种“公民国家”模式不是以族属特征而是以公民资格作为对共同体成员角色定位的核心依据。在实现从“民族国家”向“公民国家”的创造性转换中,人们的“民族”意识逐步转变,不再只注重血缘、文化属性,而是强调公民共同实践政治权利的公民意志。

在美国,由于缺乏界定传统民族性的基础(如共同的族裔世系、共同的历史背景等),因而“民主式的政治体制便取而代之成为了界定国家整体特性的基础”。美利坚共同体的构建经验包括:民族聚落与政治构建的分离、政治整合与民族同化的共进。

第一,非民族聚居的联邦制。美国联邦制的特点是,联邦单位的权利不以民族为单位,联邦单位的自治权是建立在地域基础之上的,而非建立在民族聚居原则基础之上。苏联、南斯拉夫等以民族地域为单位的联邦制的解体说明,在民族矛盾尖锐的国家中实行民族联邦制并不一定有利于多民族国家的统一和国家凝聚力的增强。由于整个政权体制(如众议院、参议院议员的席位,总统选举中的选举人团制度等)都与各地域单位(州)密切联系,所以美国的这种联邦制也从根本上否定了以民族地域为单位寻求民族权利的可能。美国的联邦机制还成功地将多元化的地域利益纳入一个具有包容性的规则体系中,不但成为地域利益政治表达均衡性的保障,也成为美利坚共同体一体化进程的动力,更成为美国民族整合的重要制度基础。而且,美国这一共同体并非由一个中央权威通过残酷的武力征服来实现的,而是由不同的相对独立的政治自治单位自愿合并而成的。这使得美国的联邦制没有某些国家内部单位的那种历史积怨,联邦各单位的关系更容易协调。对于不同联邦单位属下的民族成员来说,美国的建国历史并非像许多欧洲国家的原始扩张那样血腥残忍,所以美国政府更容易构建他们对国家的认同感和归属感。而保证各地域单位的利益平等,成为维系美国联邦制的制度框架。

第二,美国对于在大民族体下出现的小民族体的限制和防范是一向严于其他国家的。民族居住的地理分布情况是诱发民族问题的一个不可回避的因素。加拿大的魁北克民族问题就是因为法裔在魁北克地区的绝对集中而引发的。正如亨廷顿所言:“当文化的差异和地理位置的差异重合时,可能就会出现暴力、自治或分离运动。”从美国宪法到一般性的地方政策,都反对将民族聚落模式地域化,以及任何试图以民族单位为基础建立政治实体的努力。也就是说,美国不仅不允许各民族集团在美国的土地上独居一地以实行民族自治,而且任何民族集团在政治上不被授予任何的认可和正式的身份(因历史原因,印第安人除外)。这是一种体现开放价值观的民族政策,它基本上剔除了偏狭的民族主义以地域操纵人们思想、行为的可能性,让各民族人民生活在开放的社会中,根据自己的竞争能力来适应美国社会经济、地域和社会流动。

第三,对不同种族的经济、语言、文化整合与构筑国族认同。“从根本上讲,文化的问题还需要从经济上来解决,美利坚合众国的合众为一首先是经济上的一体。”国家的统一和高度发达的资本主义市场经济,是美国民族同化和一体化的强劲推力。市场经济机制冲垮了封闭的地域交换方式和死板的行会体制及社会升迁框架,形成了人员的地域混杂和社会流动,从而自然侵蚀着民族集团的族体民族特性。同时,经济因素对于一个国家内各民族间联系的加强和内聚力的形成有着至关重要的作用。“现代社会维系国内各个民族联系的主要因素是经济,只有建立在密不可分的经济联系基础上的民族关系才是最牢固的。”将不同的个体、民族和地区利益纳入国族经济的主导框架,正是美国孕育人们共同体意识的关键所在。当然,美国高度发达的市场经济和傲视全球的综合国力,成为保障国内民族关系稳定的最重要的经济基础。正如亨廷顿所言:“美国经济活动和财富的成倍增长,造成了人们对自己国家的自豪。”

共同的语言能够促进人们之间观念和情感的交流,它比纯粹先天性的血缘纽带更能强化人们在认识和道德方面的一致性。而在由不同族源的群体组成的现代国家中,语言的差异成为阻碍不同民族之间实现彼此认同的主要障碍之一。考察美国的情况我们可以发现,虽然它拥有众多的民族,但在语言方面却有着高度的统一性:英语为通用语。人口的高流动性推动了美国地方方言的整合,而遍布美国各地的公共教育设施不仅促进了英语作为通用语言本身的标准化,而且为外来移民的语言同化提供了保障。当然,英语是美国的国语,其一致性并不意味着只有英语一种语言存在。

在一个多民族、多文化的国家中,营造一定程度的价值共识是凝聚人心、化解各种文化冲突的关键所在。这种共识不仅构成一个社会中人们行为的共同理念基础,而且是一个政治共同体最根本的维系力量。美国通过“美国化”运动使移民逐渐融入了主流文化,但更重要的是把是否认同普世性的美国自由主义政治原则和政治理想作为美国人身份的主要标志。无疑,自由、平等、个人主义、平民主义等是美国建国以来奉行的一整套普世的思想和原则,利普塞特(Lipset)称之为“美国信念”。“美国信念”使美国各民族集团的基本价值体系具有高度的同一性,而这种高度同一的价值体系成为美国塑造国家民族认同的最主要的内核。对以“盎格鲁一新教”(WASP)文化为传统、以“平等、自由”为内涵的“美国信条”的强调与巩固,就成了美国政党及政府塑造共同信念的一种手段。

当然,美国文化基于科技实力的技术先进性和基于体制基础的创新性,为其提供了源源不断的发展动力与对移民亚文化的吸引力。美国文化的普世性和对各民族群体的潜移默化,为统一的国家意识的构建和维护提供了坚实的文化基础。而脱离母国本土的移民亚文化的弱势性,在美国主流文化的强力影响、渗透下,难免被逐渐同化。

三、美国民族政策的实践及其效果

当代美国具体的民族政策是个金字塔型的多层分级体系:一是覆盖面最宽的、保护和发展所有民族文化的政策;二是被称为“肯定性行动”的优惠政策,这一政策一开始主要是针对黑人,后来覆盖其他所有少数民族;三是针对印第安原住民的政策,即印第安人除了享受与其他少数民族同样的权利以外,还享有保留地内的自治权利。

第一,保护、发展少数民族文化。美国政府通过建构公民国家,逐渐实现了公民权利与民族权利的分离。1795年美国通过了第一部《归化法》,规定移民必须放弃对原所属籍贯国的效忠。随之而来的便是一战前后出现的“美国化”运动。但美国政府同时又允许任何一个民族集团在忠于美国的前提下,保持自身独特的,出版本民族语文报刊、书籍,创建本民族的学校,这在客观上有利于外来民族传统文化的保持和延续,从而使美国呈现“一体多元”的文化景象。美国构筑统一的国族文化认同并不是通过禁止或削弱各少数民族的内部忠诚来实现的,而是将他们的诉求理性化、均等化,并将其纳入一个具有包容性的整体之中。美国文化 并非英国文化模式的翻版,而是英国文化与其他外来移民的文化不断互动的产物。

通过保护、发展多元的民族文化,使得构筑一体的美国文化得到了新的源泉。在这方面美国政府做得较多的工作是推行双语教育。20世纪60年代,为了让贫穷的墨西哥裔选民的子女能更好地受到教育,得克萨斯州的参议员亚伯勒提出了《双语教育法案》,该法案于1967年获国会通过。此后,非英语教育迅速遍及美国各地,甚至出现在已通过立法规定英语为惟一教学用语的7个州内。2001年,美国国会为双语教育拨款4.46亿美元,各州也拨了大量经费。在推行双语教育的过程中,各学校同时也对少数民族学生进行其来源国的传统文化教育。1972年,一个联邦地方法院裁决,根据法律上的平等保护条款,新墨西哥州的学生应得到其母语和原有文化的教育。1974年,《双语教育法》的修正案规定,允许在少数民族学生顺利完成学业的必要范围之内向他们提供母语和原有文化的教学。在具体的实践中,少数民族学生原有文化的教学包括语文、艺术、音乐、文学和历史等。虽然如今双语教育在美国的一些州仍受到一定程度的非议,但是不可否认,它对于保护、发展多元的少数民族文化具有重要的意义,作为一体的美国文化也正是因为其多元的民族文化才得以充满活力。

自人类进入文明社会以来,各个国家总是利用尽可能多的和先进的手段,极力维护国内各民族的统一,自觉不自觉地促进着以国家为界限的国族认同。各国调整民族关系的方式大致有两类:一类是不承认国内某些民族的存在或其权利,极力消除建立在这些民族传统文化基础上的民族认同,实行强制同化政策;另一类是在尊重和肯定这些民族及其认同存在的基础上,培植与国家认同一致的国族认同。前者因违背民族发展规律和被同化民族的意愿而受到抗拒,而后者则因顺应规律的引导而被各民族所接受。总体上而言,美国在20世纪60年代之后,逐步地采取了后一种做法。

第二,“肯定性行动”。该政策是美国政府为了消除就业和教育等领域的种族和性别歧视,改善少数民族和妇女的社会、经济状况,自20世纪60年代中期以来所实施的各种政策和措施的总称。它“主要是为那些在历史上或实际生活中基于民族或性别等因素而被剥夺了发展机会、实际上完全有能力的人提供发展的机会,并且制止将来歧视行为的再次发生”。

“肯定性行动”萌芽于20世纪30、40年代。在二战期间,罗斯福总统两次总统令,禁止在联邦公务员雇用和晋升方面及国防工业部门内的歧视做法。1948年、1951年,杜鲁门总统也先后了要求军队取消种族歧视,要求与政府签订合同的承包商和分包商遵守反歧视规定的命令。杜鲁门总统还设立了民权委员会,专门处理种族歧视问题。

20世纪50-60年代,美国爆发了由马丁・路德・金领导的著名的黑人民权运动,使美国的种族主义受到了沉重打击,也迫使美国政府颁布了一系列《民权法》以及总统的行政命令,采取了一系列“平权措施”。这些措施,也就是现代意义上的美国民族政策。

1961年,肯尼迪总统颁布了10925号行政命令,第一次使用“肯定性行动”一词。该行政命令宣布美国政府有明确的义务,推动和保证所有的人不分种族、信仰、肤色或民族血统,在受雇于或申请联邦政府的职位时,在争取联邦政府的合同时,享有平等的机会。1964年美国国会通过的《民权法》和《少数民族专门条款》明确规定,保障黑人的选举权,禁止在公共场所、学校、就业方面的种族歧视。1964年的《民权法》以法律形式强化了10925号行政命令中的“肯定性行动”政策,并为以后该行动计划的实施提供了法律依据。

为了贯彻1964年的《民权法》,约翰逊总统、尼克松总统相继总统令,保障少数民族在各类企业的就业、选举方面的平等权利。为了确保“肯定性行动”政策的实施,美国总统还授权劳工部联邦合同管理办公室(OFCCP)作为主管部门,该办公室于1968年5月、1970年2月和1971年12月,先后多次相应的实施条例,使“肯定性行动”政策具体化。同时,美国政府也逐步把该行动的对象从黑人扩大到西班牙语裔人、印第安人等弱势群体。

20世纪80年代以来,美国政府继续在就业、教育、住房等领域推行“肯定性行动”。虽然从90年代起美国社会对“肯定性行动”提出了很多异议,“右翼”势力甚至认为这是对白人的歧视,但美国政府并未放弃这一政策的实施,因为这关系到美国民族关系的稳定。

在一个民族身份决定个人在社会利益和机会分配中享有特权或遭受歧视的社会里,民族问在这方面的差别越大,民族之间的歧视程度越严重,优势民族捍卫自身特权和劣势民族力图改善自身状况的动力也就越强烈。反之,如果各劣势民族能够在一种有利于自己的氛围中通过正当的立法渠道表达他们的要求,而国家和优势民族也能够用特别的扶助计划来改变社会中通常存在的经济与政治资源的不公平分配状况,那么各民族的和谐共处就有了可能。美国政府推行的“肯定性行动”,在这方面起到了较好的作用。

第三,印第安人的保留地制度。1975年,福特总统签署了《印第安人自治法》,鼓励保留地内的印第安人实行自治,这是美国印第安人新的自治的开始。美国约有53.8万印第安人居住在315块保留地内(但这些保留地大部分不是这些印第安人的世居地,而是政府划定再将印第安人迁来而确立的)。美国共有560个被联邦政府承认的印第安人部落,部落政府是印第安人的自治机构。

印第安人保留地制度在很大程度上不是通过美国联邦政府的具体政策来规定和设计的,而是通过国会的立法工作,以及美国各级法院根据对国会的各种法律、法令所做出的解释和裁定建构起来的。因此,美国印第安人保留地制度的基本框架主要体现在相关的《印第安人法》之中。总体上而言,美国《印第安人法》具有四个较稳定的根本特征:(1)在与联邦政府的关系中,部落被视为拥有固有自治权的独立实体;(2)部落的独立地位不是绝对的,国会拥有管理和调整部落地位的权力;(3)处理与管制部落的权力专属于联邦政府,除非得到国会的授权,否则各州政府不得介入印第安人事务;(4)联邦政府负有防止印第安人的部落和财产权利遭到各州政府及其公民侵犯的责任。此外,联邦法院在对《印第安人法》进行司法解释时所遵循的“条约解释三准则”也有利于维护印第安人的条约权利。这三个原则包括:由条约含混引起的争议必须按照有利于印第安人的方式加以解决,对这些条约的解释必须使印第安人能够很好地理解之,在对条约进行解释时必须使其字面意义有利于印第安人。印第安人部落在保留地内的自治权除了具备州政府所拥有的一切权力外,还包括:(1)在印第安人自己选择的政府形式下开展工作权;(2)成为部落成员的资格和条件确定权;(3)内部成员之间的关系管理权;(4)继承确定权;(5)征税权;(6)在部落管辖范围内的财产管理权;(7)通过自治地方的立法对部落成员行为行使约束权;(8)行使审判权。正如一些法学家所评论的:“鉴于给各印第安部落政府带来的内部影响和给各州以及处于印第安人领地中的非印第安人个人及 其企业带来的外部影响,印第安人的部落自治权仍不失为具有很大生命力的重要原则。”但他们同时也承认:“联邦政府在削减印第安人土地和部落自治权上所拥有的广泛权力,使得印第安人部落很难避免依附于联邦政府提供的指导和馈赠。”

四、美国民族政策的启示

通过以上分析,我们可以从当代美国的民族政策中得出许多有益的启示:

第一,坚持依法治国。美国的法律是政策的主体。美国关于民族方面的详尽的法律规定,成为解决民族问题的权威阐述和刚性制度,这就避免了政府更迭带来的政策反复性和人治状况下政策的随意性。各州、各民族群体的利益诉求与妥协下的美国民族问题的法治化过程,也基本上保障了各民族群体平等的利益表达和实现,从而维护了美国民族关系的稳定。而美国宪法―联邦法律―州宪法―州法律这一完整的法律层级体系,既保持了美国民族政策一体性与地域性的统一,也在维护中央权威性的同时,保护各州根据本地实际情况确立具体民族政策的灵活性。

当民族间发生矛盾时,双方对法律和司法程序的尊重,保障了民族关系可以在平等的基础上以社会认可的、代价最小的方式解决。200多年来,美国民族矛盾能够在法律框架内解决而不是运用行政手段或其他手段解决,是美国政府能够有效地处理民族问题、美国社会能够有效地进行自我调节的一个重要原因。

第二,在民族问题上坚持“一体”与“多元”的平衡。能否消弭民族、宗教、文化的异质性带来的冲突甚至是离心倾向,是一个民族多元化国家的民族政策成功与否的关键。美国民族政策的成功之处,在于较好地维系了“一体”与“多元”的平衡。既尊重多元性,又将多元性加以整合以建构一体性。美国的民族政策通过法律和政治制度将多元化的民族利益纳入了一个具有包容性的规则体系中,并在此基础上建构国族的一体性。这种一体性又为民族的多元利益的竞争与协调营造了较为宽松的政治空间。此外,多元主义因为符合平等、公正和民主的原则,它也有利于一体化的创建和维持。因为多元主义更能造就国内各民族的团结与和睦的氛围,更能加强各民族之间的文化联系和交流,加速同质性文化的发展和群体间共性的提高,这比刻意去追求和强制民族统一的民族同化政策更能促进和巩固国家认同。正是多元利益与联邦一体性之间动态平衡的实现,保持了美国民族关系的稳定。

第三,积极构建国族共同体和塑造国家认同。现代国族共同体与传统的以血缘世系为基础的民族共同体不同,它是不同族源、不同地域的人们不断交往、整合而形成的政治、经济、文化高度统一的共同体。美国民族关系的稳定,与美国积极构建美利坚国族共同体不无关系。美国涵盖全国、高度发达的市场经济体系所强化的共同经济生活和共同经济利益,孕育了美国各地域、各民族的美利坚共同体意识;美国的联邦制政治制度,成功地将多元化的地域(各州)利益纳入了一个具有包容性和均衡性的规则体系中,它在保障各地域的独特性的同时,也为地域间通过政治体制营造利益共识提供了制度平台;同时,美国通过突出、强调公民权利而非民族权利,完成了从民族国家向公民国家的转变,也杜绝了以民族为单位因权利等因素破坏民族稳定关系的可能。而且,美国政府通过对“盎格鲁一新教”文化、“美国信念”等美国核心文化价值观的强化,以及教育、语言方面的整合,完成了国民对国家的认同和对新移民的同化。

第四,平等的民族政策。由于历史、现实等原因,各民族在权利、资源、地位等方面经常会形成不平等的分配格局,而民族聚落的地域特征很容易使民族问在政治、经济上的不平等相互叠加和强化,以地域为聚落单位的民族群体很容易成为政治动员的基础,这往往是政治共同体结构性断裂的根源所在。为了避免此类问题,美国首先针对生物种族主义的偏见,强调无差别的个人拥有无差别的权利,在法律层面上明确了各民族成员即个人之间的平等权利,以公民权利代替民族权利,并对移民群体的地域族居采取了严格的限制政策,努力阻止地域性民族权利的形成。这是一种体现自由、平等价值观的民族政策。它着眼于民族成员个体的政治身份,以公民权总代一切,使得各民族集团的人们在同一公民权利的基础上生存、交流和发展,进而为种族的交流和文化的趋同创造条件。其次,为了消除种族主义的恶性影响,作为补偿性措施,美国自20世纪60年代起发起了全国性的“肯定性行动”计划,保障少数民族成员的平等权利,使他们都可以作为平等的社会成员参与国家的政治、经济、文化生活,从而维护民族的团结。

从总体上而言,美国的民族政策是成功的。美国虽然是一个多民族的国家,但在维系“一体”与“多元”动态平衡的民族政策下,美国总体上保持了国内民族关系的稳定。美国的宪法、各级立法机构在历史上为解决民族问题而确立起来的法律,以及司法机关在关于民族问题上的司法判决,为美国处理其民族问题提供了一个被证明是较为有效的制度框架。当然,美国的民族政策并非十全十美,这一政策体系并没有从根本上解决美国的民族问题。例如,种族歧视仍然是美国社会中长期存在的一个严重社会问题,尽管美国的民族政策使得黑人和其他少数民族以及外来移民的地位有所提高,其应享受的公民权利有所改善,但种族歧视并未消失,种族排斥与歧视现象仍然普遍存在。打破民族界限、实现彻底的民族平等与融合,并非一件轻而易举的事情。

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