我国社会保障基金管理模式选择

社会保障基金管理模式是指管理社会保障基金的具体方式。社会保障基金的管理模式决定着社会保障事业如何运行及运行效率，同时又影响到整个社会保障制度的建设和运转。实际中，我国社会保障基金管理还存在诸多问题：管理机构分散、基金透明度低、缺乏有效监督、基金被非法使用时有发生等。本文将在比较分析国外社会保障基金管理模式的基础上，探索分析适合我国社会保障基金的管理模式。

一、我国社会保障基金管理模式现状

目前的社会保障基金管理，主要还是政府为主导的等级制管理模式。这种管理模式有两条主线：一条是从行政权力关系来看，体现的是中央政府与地方政府之间行政关系；一条是从业务关系来看，体现的是由不同层级政府属下的社会保障业务机构组成的关系。（图1）

这种管理模式的优势表现在：（1）一定程度上实现了社会保障基金的行政管理和运营分开。由政府财政部门和社会保障等部门负责监督社会保障基金的收支和管理，而社会保障基金经办机构则对社保基金的具体运营负责，其中包括基金的保值增值。（2）适当的分权，提高了组织的工作效率。在中央统一的框架内，给予地方充分的自主决策权，充分发挥地方管理的主动性和灵活性，从而使各个层级的工作效率得到提高。但这种基金管理模式在实际运行中，却暴露出一些问题：

第一，地方社保经办机构的定位缺陷。主要表现在各地方社保经办机构定位模糊、管理体制“五花八门”。比如，《住房公积金管理条例》规定住房公积金管理中心，有挂靠财政或建委或房管局的，有直属政府的，有设在社保局的。正是这种定位的模糊性，缺乏科学的制度进行规范，导致了监督管理上漏洞的产生。

第二，权力下放的风险。由于基金完全掌控在地方政府手中，基金的安全容易受到地方政府“道德风险”的影响，地方政府干预的因素较多，带有地方行政保护及其附属物的色彩。基金的使用容易受到地方公共权力的操纵，容易发生挤占挪用、权力腐败、、利益输送。上海社保案属于典型的“经办模式”的危机和失败，是政府控制企业年金的必然结果之一。

第三，问题突出，监督困难。其一，政府职能机构的强制性，削弱了公众行使监督的权力，结果是整个组织管理低效，管理行为随意，导致了频频发生的职能管理机构损坏个人利益的现象。其二，政府职能机构的多层弱化了作为初始委托人的公众的行为能力。而这种间接性的服务，导致信息获取困难，和监督困难，因此“内部人控制”和“寻租”现象严重。

二、国外社会保障基金管理模式启示

（一）国外社会保障基金的管理模式。由于分类标准的不同，社会保障基金管理模式的类别也不同。本文仅从基金管理集中程度的角度进行分类，加以说明。一般说来，国外社会保障基金管理模式可分为以下三种模式：

1、集中管理模式。在这种模式下，所有的社会保障基金都交给一个管理机构去管理。通常情况下，由政府机构统一管理，（也可以是政府授权成立的非营利机构），下设多层分支机构。其最大的优点是能够形成规模效益和降低成本管理；最大的缺点是权力过于集中，容易产生腐败。新加坡的中央公积金制度的成功运行在克服缺点的同时，又将政府管理效率发挥到最大，是集中管理模式的典型代表。

2、分散管理模式。该模式是指将社会保障基金交给多个基金管理机构。通常不同的社保基金由不同的政府部门进行管理，这些机构在法律允许的范围内进行投资，以保证基金的保值增值。这种模式的优点是可以通过竞争机构获取较高的投资收益和较高的效率；但它的缺点是管理过于分散、管理成本较高、风险较大。分散模式的典型代表是德国的社会保障管理体制。

3、相对集中型管理模式。该模式是集中管理模式和分散管理模式的折中。主要根据各项社会保障基金管理要求上的差异，把共性较强的那部分项目集中起来，实行统一管理，而把特殊性较突出的若干项目由相关部门进行分散管理。美国社会保障基金就采用这种模式。这种模式在一定程度上解决了前两种模式存在的问题，是一种较为理想的基金管理模式。

（二）国外社会保障基金管理模式的特点和启示。国与国之间的社会保障基金管理模式存在很大的差异，但是世界各国的社会保障基金管理模式又具有共同的特点：

1、政府积极介入社会保障事务。尽管现阶段有些国家将一些社会保障事务交由自治或半自治机构管理，如智利将养老保险等个别项目交由私人机构管理，但政府并未推托其主要的管理责任与终极责任，私人机构承担的只是社保基金实施或运行之责，而非通常意义上的管理。

2、管理体制无统一的范式。根据各国的国情，包括管理机构设置的名称、数量及所负的管理职责，政府与社会机构、中央政府与地方政府之间管理职责的划分，在不同的国家或地区均存在着差异。

3、严格依法行使管理职能。管理机构的设置及职权的分工均由相关法律做出规定，并根据法律赋予的职权行使管理职责。尤其是工业化国家的社会保障管理机构，在制定社会保障方面法规、政策的同时，还起着监督着整个社会保障制度运行的作用。

4、提高社会保障效率成为共同目标。对原有社会保障管理模式进行改革或干脆重组管理机构，社会保障效率成为大多数国家深化社会保障管理体制所追求的目标。如，美国社会保障管理局在改革行政管理系统的同时，开发了绩效反馈系统，以实现提高社会保障服务质量、降低管理成本的目标。

国外成熟而系统的社会保障基金管理模式值得我们借鉴，给予我们启示的主要有三个方面：一是政府应当对社保基金进行强有力的管理；二是要依法行政；三是要以追求高效率为目标。当然，最重要的一点是不能忽视中国独特的国情，不能离开实践的存在去谈模式的选择问题，也不可能照搬任何国家的现成模式，只能在现有的基础上进行改革创新。

三、我国社会保障基金管理模式基本构想

社会保障基金管理模式的选择直接关系到社会保障基金管理的效率及效果，如果模式选择得不好，就会影响到社会保障基金的管理效率、管理成本、部门协调乃至体制不畅，阻碍社会保障事业的发展。

（一）对社会保障基金管理模式的选择。按照我国目前的情况来看，社会保障基金管理制度尚未健全；社会服务平台没有完全建立；市场机制有待完善、金融市场需要健全、商业机构的信誉体系亟需建立。显然，政府在保证社保基金安全有效地整体运行中发挥的重要作用是必不可少的。但政府直接管理和运作社会保障基金容易产生一个问题：公共权力对社保基金的操控。这不仅导致社保基金投资管理效率的低下，不能实现社保基金的增值，更会产生社保基金安全隐患，违背设置社保基金的初衷。

在中国独特国情的条件下，社会保障基金管理模式不可能照搬任何国家的现成模式，只有在现有的基础上进行改革创新，构建适合中国国情的社会保障基金管理模式。

笔者认为，我国应当选择相对集中型基金管理模式。依据各基金不同的性质，将养老和医疗个人账户部分的基金集中起来，由社会保障经办机构进行管理，而把养老及医疗的统筹部分和其他社会保障基金（失业、工伤、生育保险等）统一交由社会保障基金理事会管理，同时社会保障管理部门行使行政管理权，财政部门、社会保障基金监督委员会行使监督权，形成统筹账户资产管理权与个人账户资产管理权以及监督权相分离的管理模式。采用相对集中型管理模式主要基于以下考虑：

首先，在现行社会保障制度前提下，考虑到社会统筹和个人账户是性质不同的两部分基金，各自分开管理运营不仅可以有效解决社保费征管难题，而且可以解决个人账户基金的管理难题。社保费的征管一直以来处于“剪不清，理还乱”的局面：两大征收主体、三大管理主体并存混管，不仅增加管理成本，给不法分子有机可乘，而且由于会计核算难以汇总统一，更加削弱了会计信息系统作为监管手段的作用，也无法对责任人进行监督。将社会统筹和个人账户交由不同的机构管理，使用不同的核算体系，在理清各机构职能、明确各自责任的同时，能够形成相应的监督体系，达到有效监管的目的。个人账户基金做实后，如何管理这部分数量大、期限长的基金是一个严峻的问题。社会统筹和个人账户各自独立管理核算，社保经办机构对个人账户基金全面负责，按投资管理办法将个人账户基金委托给基金管理公司进行投资运营，这样既保证个人账户基金的安全，又实现基金的增值，较好地解决了个人账户基金的管理难题。

其次，统筹账户的基金交由社会保障基金理事会运营，主要考虑到统筹账户是现收现付制。这就要求其基金的支付能力是由政府出面来做最终担保人的，那么将基金独立出来封闭运行和单独决策，不但是可行的和现实的，而且也是必要的和高效的。这样设置主要有两个优点：一是在借鉴其他国家经验的基础上设立的社保基金理事会内部具有完善的职能结构和风险控制机制，外部形成良好的政府监督机制，能够保证社保基金的安全性；二是明确界定政府监管部门的权力和管理机构的权力，分清权责，避免政府对基金的干预。社保基金理事会全权负责基金的管理运营，并选择基金投资管理人、托管人。而劳动和社会保障部则通过制定规则对其进行约束，不对其进行过多的干预。

第三，个人账户基金交由社会保障经办机构征收和发放，并可委托基金管理公司进行投资运营，主要考虑到个人账户基金的使用要求，即个人收入应当在其一生中纵向平衡分配，实现自我受益。基金管理公司运营个人账户基金，一方面在分散风险的情况下可以通过多元化投资实现基金的增值，使参保人分享经济发展的成果；另一方面可实现储蓄向投资转化，增加社会资本积累，满足经济建设需要。另外，保留原有的社会保障经办机构也是考虑了免除组建专门基金公司的创建成本的需要。

（二）实施条件

1、基本前提。明确政府在参与社会保障基金行政管理中的角色和责任，明晰社会保障基金行政管理机构之间的分工。应当强化政府的宏观服务职能，跳出对社会保障基金管理的具体事务管理，主要承担社会保障基金管理立法及通过制定社会保障基金管理和运行体系，规范社会保障参与各方的责任和义务。

2、制度基础。完全分离包括征收在内的统筹账户和个人账户的管理，建立管理统筹账户的社会保障基金理事会，统一管理个人账户的社保经办机构，实现社会保障基金管理结构优化。除养老和医疗个人账户采用“费”的形式征收外，其他社会保障基金都采用“税”的形式由地税部门征收。社会保障基金理事会全面负责对统筹基金实施全面的管理，每年向人大呈交一份年度报告，对上一年度基金营运的情况进行评估和下一年度进行预测。社保经办机构依法行使其管理个人账户基金的权利，并且负责社会保险待遇的发放，实行社保基金的公开化、透明化管理。

3、环境要求。完善、成熟的资本市场能够促进社会保障基金的优化配置，实现社会保障基金的保值增值。资本市场的发展程度及规模制约着社保基金管理模式的选择。我国目前资本市场规模相对较小，且存在缺陷，投机行为时有发生，可供社会保障基金选择的投资渠道不多，专门的社保基金管理公司等机构投资者不足，各种投资技术、相关法律制度还不完善，这就决定了实行长远模式的社保基金管理不能一蹴而就。

4、法律保证。社会保障法及基金管理制度是进行社会保障基金管理的法律保证。具有中国特色的、完整的社会保障法律体系应当是以社会保险法、社会救济法、社会福利法和社会优抚法为专门法，以社会保障组织法、社会保障税法等为配套法的统一的法律体系。社保基金管理模式的规范化需要强制性的法律制度和法律责任作为后盾，以促进基金的有效运作。■