人民调解工作长效措施

党的*提出了“全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化……”的宏伟目标，*报告尤其强调：“二十一世纪头二十年，对我国来说是一个必须紧紧抓住并且可以大有所为的重要战略机遇期……，是实现现代化建设第三步战略目标必经的承上启下的发展阶段，也是完善社会主义市场经济体制和扩大对外开放的关键阶段。”历史与现实都把我们带入了社会发展的高速期，与此同时也相应地、必然地带来了大量的社会矛盾，这也符合人类社会充满矛盾，矛盾是社会存在的基本形式这一发展规律。因此，要完成改革和发展的重任，必须妥善、合理地及时化解涌现出来的社会矛盾，必须保持长期、和谐、稳定的社会环境。这一点对作为政治中心的*尤为重要。

社会发展需要稳定，稳定促进发展。因此，各级党委、政府应高度重视稳定与发展的关系，稳定是前提、是基础、是保障；发展是关键、是核心、是动力。因此，探索一套行之有效的，符合社会发展需求与发展规律的调处社会矛盾纠纷的机制、措施是我们当前及今后发展的一项重要课题。

社会矛盾与民间纠纷是多元的、复杂的，尤其新时期产生了一些新型的、复杂的纠纷，因而解决的方式与手段也应是多样的、灵活的。在法治社会，主要有诉讼和诉讼外的两种方式。人民调解即是诉讼外调解纠纷的一种行之有效且具有广阔发展前景的一项重要而长效的措施。

一、充分认识人民调解的重要性与潜在优势，完善化解社会矛盾的机制

新时期出现了大量的社会矛盾，既有传统的民间纠纷，民事纠纷还有具有时代特点的新型纠纷，可以说矛盾呈现出主体的多元化（公民与法人、公民与政府、法人与法人、法人与政府）、内容的广泛性（城市管理、“三农”问题、干群关系、下岗就业），客体的利益化（不是传统的人际关系，多为补偿、劳动争议等利益型），各种矛盾突出、多发和复杂是当前纠纷的显著特点，而对这些大量的人民内部矛盾和法律规则及程序处于高度不明确或不健全的状态，纠纷解决机制必须创新，我们急需建立健全多层次、多元化的社会矛盾调处机制与措施，充分应用法律、行政、经济、民间等各种手段化解矛盾。

人民调解即是纠纷调处机制中的一个独特环节，是一项具有中国特色的法律制度，是人民群众通过自我教育、自我管理、自我约束的方式解决纠纷的机制。目前，我市共有调解组织4000余个，每年调处纠纷10万件。尤其去年以来，人民调解协议被赋予法律效力后，调处的力度日益加大，尤其在调处重大经济型、利益型纠纷中发挥了独特作用与优势，越来越被社会和群众认可。实践证明，发挥人民调解的职能，加强人民调解工作是化解矛盾纠纷的重要方式，是整体社会矛盾调处机制中不可忽视、无法替代的一环，无论从历史还是现实，从当前与未来，从国际与国内，加强新时期人民调解工作是维护首都稳定的一项长效措施。

（一）加强人民调解，符合世界各国非诉讼解决纠纷方式蓬勃发展的时代趋势。人民调解被国外司法界和友人誉之为“东方之花”、“东方经验”，许多国外友人来我国学习到人民调解后，回去加以完善与发展，现已形成一套健全完善的诉讼外解决矛盾纠纷的机制，统称为替代性纠纷解决方式（ADR）。当今替代性纠纷解决方式在现代社会中被广泛大量地应用，其功能和地位正日益提高，并且逐步被纳入法律轨道，形成了与民事诉讼机制相互衔接的多元化纠纷解决机制。美国于1998年国家颁布了ADR法案，同时许多洲都已分别制定了相当系统的ADR法。日本多元化的非诉讼解决方式日臻完善，现在以民事调停和家事调停解决的民事纠纷一年有30万件，大体与通过民事诉讼解决的民事案件数量相等。德国的民间调解等非诉讼机构遍布城乡和各行各业。欧盟正在制定一部适用于欧盟各国的《纠纷解决法》，联合国也正在起草倡导适用调解手段解决社会矛盾的法律文件。由此可见，用非诉讼调解的方式解决社会矛盾纠纷，已成为许多国家认同并得到实践广泛证明的较好方法之一，成为当今各国司法改革的一种趋势。

（二）加强人民调解，合乎中国国情，顺应民意，具有广泛的群众基础。人民调解是在民间调解的基础上发展起来的。我国调解历史悠久，已有几千年的历史，适用范围极广。我国传统文化中的“息诉”、“和为贵”、“讼则凶”等观念，至今在人民群众中仍广为流传。中华民族有着安分守已、追求和谐、诚实、谦让、克已和宽善的优良品质，这为民间纠纷的发达，创造了良好的基础。在调解与诉讼中，广大人民群众更容易接受调解，改革开放以来，尤其是上世纪九十年代以来，人民调解工作虽然一度弱化，但依然为解决大量的新出现的各种民事纠纷发挥了重要作用。在2002-2003年调解协议被赋予法律效力一年中，调解组织即达成了具有法律效力的疑难纠纷协议2500件。现实生活中，人民调解组织接待的绝大部分纠纷当事人都表示，如调解可以解决问题，最好不要闹到法院上，这既伤和气，又费精力和财力。实践证明，大家越来越认识到人民调解工作既继承了中华民族的优秀文化传统，又与社会主义法律规范相协调，符合先进的诉讼理念和先进文化的前进方向，符合最广大的人民群众的利益，历史经验告诉我们：人民调解工作符合中国国情，应该进一步加强创新与完善。

（三）加强人民调解工作，符合社会运动发展规律。调解是天然的社会救济方法和机制，也是社会救济的主要形式，它广泛的存在于社会生活的各个领域，作为一种纠纷的解决方式，调解在中国已经被证明实践了数千年，它作为中国社会调整的一种基本标志，也在反复地被人们所解读。人民调解具有的群众性、民间性能及时有效地对出现的矛盾和纠纷做出反应，对其它调控手段所力不能及的微观社会迅速地加以调整，这正是社会机体自我完善机制的突出表现。从*市调解组织调解的纠纷分析，95%全部来自基层，政府部门的上访案件80%以上也来自基层，因此加强身处群众中间生存于基层的人民调解工作，可以将95%的民间纠纷和一部分来自基层的其它社会矛盾消除在萌芽，消除在基层。

（四）人民调解拥有独特的优势，具备其它解决纠纷机制无法代替的特色。人民调解是在人民调解员的主持下，双方当事人本着互谅互让的原则，达到最终和解的一种方式。人民调解员发挥方便、快捷、省时、省力生活在群众中，了解熟悉群众的优势，开展矛盾纠纷的调处，人民调解与法院的诉讼调解比较具有如下优势：

1、人民调解具有主动性，有利于矛盾纠纷及时解决。诉讼程序的启动是一种被动程序，它遵循的是“不不受理”的原则。法官不能自己“主动找活干”，而是在法院“等活干”。人民调解则不然，调解员可以主动介入，这种主动性有利于矛盾纠纷的及时解决。*市调解组织每年处理的2000件防止矛盾激化案件，全部为主动介入型。

2、人民调解具有低耗性，有利于降低解决纠纷的成本。人民调解的原则是不收费，不必遵守一套复杂的程序，随时随地都可以调解，这样既为当事人节约大量时间，诉讼费用，也减少了诉讼成本。

3、人民调解具有广泛性，有利于方便广大人民群众。诉讼调解必须具备相应的实质要件和程序要件，并且法院或法庭的设立最基层的也在乡镇。而人民调解组织机构是星罗棋布，村、社区、厂矿、企事业都有，方便了群众。另外，调解的时间、地点及协议生效履行都不受任何限制，全部按着当事人的需要进行。另外调解依据不仅仅依法，还可以适当参考地方习惯、道德、人情等社会规范，缓和法律与本土实践情况的矛盾，做到合情合理，尤其在法律法规规定不明确的情况下，合理快捷解决纠纷。

4、人民调解具有自愿性，有利于当事人之间和睦相处。用人民调解的方式解决矛盾，比讼的方式来，要温和平缓得多，它是非对抗性协商，有利于减少当事人的对抗，富于人情味，能使当事人减轻心理负担，不伤害和气，有利于团结。

纵观历史与现实，横看国外与国内，人民调解在社会整体解决矛盾纠纷环境中具有独特的优势和广阔的发展空间，在维护社会稳定的今天，只能加强，不能削弱，它应与法院调解、行政调解共同构成一条化解矛盾纠纷的防线。

二、从现实看，人民调解工作的作用与功能

1954年随着《人民调解委员会暂行组织通则》的颁布实施，人民调解制度在新中国得到了正式确立和统一，人民调解工作蓬勃开展起来，全国的社区、村普遍建立了人民调解委员会，人民调解员遍布城乡各地，*市有调解组织4000个，每年调处纠纷都在10万件以上，最高时达到每年20万件，与法院同期受理的民事案件的比例达到17：1。广大调解员认真坚持“调防结合，以防为主”的方针，仅1995年至2000年就调处民间纠纷70万件，防止民事案件转为刑事案件9300件，切实发挥了刘少奇同志提出的“政法工作第一道防线”的作用。大量的工作实践证明，人民调解在处理新时期人民内部矛盾方面具有独特的优势和不可替代的功能。

（一）人民调解具有直接调解纠纷，化解矛盾的功能。为及时调解矛盾纠纷，维护基层社会稳定，全市建立了4000个社区（村）调解委员会，300多个街道（乡镇）调解委员会，400多个厂矿、企事业行业调解委员会，形成了调解员----调解小组----调解委员会三级人民调解网络。这些调解组织覆盖了全市社会的方方面面和各个角落，每年调处10万件左右的矛盾纠纷。近年来，调解组织积极拓展很多领域，主动介入土地承包、城市拆迁、物业管理等一些新型纠纷，尤其在今年开展土地承包过程中，仅密云县在6、7月两个共排查出各类矛盾纠纷186件，其中土地承包纠纷163件，占87%，解决了151件。这些纠纷的解决，有力地维护地区的社会稳定。

（二）人民调解具有独特的超前预防功能。人民调解的方针是“调防结合，以防为主”，即在纠纷未发生前，注重做好超前预防，把可能发生的纠纷消灭在萌芽状态；纠纷发生后，积极做好调处工作，防止矛盾反复。实际工作中，调解组织主要从以下三个方面发挥预防功能：一是根据民间纠纷的特点，开展季节性、地域性的重点预防；二是通过日常的法制宣传，开展普遍预防；三是将调解纳入到社会治安综合治理和社会主义精神文明建设中，开展各种形式的文明创建活动，形成良好的人际关系，预防矛盾的产生。

（三）人民调解具有体察民情，向政府反映社情民意的信息反馈功能。人民调解员是由群众选举产生的，他们贴近群众，生活在群众之中，可以及时了解和掌握群众的意见和呼声，并及时向基层政府和有关部门反映问题，密切政府和群众的关系，为政府的科学决策提供社情参考意见。如今年全市司法所开展农村土地承包纠纷的调查，及时将排查的结果上报当地党委和政府，为上级决策，妥善化解矛盾提供了科学依据。

三、当前人民调解工作存在的问题与建议

人民调解经过几十年的发展，无论在工作开展上还是组织机构，队伍建设上都取得较大的成绩，但相对诉讼调解也存在一些自身的缺陷与问题。如队伍不稳定，每次随着三年换届的选举，人员总是处在流动状态下，不利于人员素质的提高，多数人员文化偏低，尤其法律知识欠缺，不能很好地适应工作的需要；另外，调解人员的力量不足，每人身兼多职，削弱了调解工作的力量；缺乏调解经费保障，目前每人每年仅有80元的业务培训经费，没有必要的劳动补偿，不利于调解后续力量的发展；社会对调解工作的认识还不到位，它是一项基础性工作，不是立即见效的工作，绝大部分人没有认识到它的长久效益和潜在能量。

新时期人民内容矛盾纠纷涉及到经济、政治、思想、文化各个领域，而化解这些矛盾纠纷，防止纠纷激化，必须在各级党委、政府领导下，全社会共同参与，正确运用经济、行政和法律等手段加以处理，人民调解工作应从以下几方面加强。

（一）树立“大服务”思想，深化人民调解工作的改革

人民调解工作要紧紧围绕社会主义市场经济体制的实际，牢固树立“大服务”的思想，坚持“调防结合，以防为主，多种手段，协同作战”的方针，充分发挥人民调解工作的职能作用和群众性自治组织的作用，以加强组织建设、提高队伍素质和拓宽业务领域带动其他方面的改革，努力为维护社会稳定服务。

1、各级党政领导应当重视、支持人民调解工作，使其更好地发挥化解人民内部矛盾的积极作用。在正确处理新时期人民内部矛盾的整体工作中，人民调解处于基础性的地位，是一项高效益、低成本、投入少、见效快的治本性措施。发挥人民调解组织的作用，可以有效地把一般性民间纠纷解决在基层，可以把重大疑难矛盾纠纷纳入视线，引导到适当的解决渠道，从而把人民内部矛盾的无序性、盲目性流动，纳入到总体控制，合理分流，依法解决的轨道上来。这样，可以使各级领导摆脱纠纷缠身的被动局面，集中精力抓改革、抓发展、抓大事。各级党政领导要重视支持人民调解工作，同时财政上加大人民调解员的培训经费、表彰奖励以及宣传等经费，以利于迅速健全人民调解组织，提高队伍素质，更好地发挥应有作用。

2、大力拓宽服务领域。努力拓宽人民调解工作业务领域是当前人民调解工作改革的重点。要认真做好婚姻、家庭、邻里、房屋宅基地、生产经营等多发性、常见性民间纠纷的调解。同时，要紧紧围绕党委政府的中心工作，努力做好涉及土地承包、村务管理、征地拆迁等方面的群体性、易激化纠纷的调解工作。要进一步探索总结在农贸市场、外来人员聚居地、大型建设工地开展人民调解工作的作法和经验，为发展经济、繁荣市场服务。

3、加强组织建设，壮大队伍，提高素质。要在整顿健全现有调解组织的基础上，要积极从离退休干部、教师、下岗职工中，挑选有文化、懂政策、年富力中的人员充实到调解组织中来；广泛开展多种形式的业务培训，加强与人民法院的协作，利用公开审判的机会，有针对性地提高调解员的业务能力，要结合新时期人民内部矛盾的特点和变化，制定中期规划，逐步使培训工作制度化、经常化、规范化。

4、建立健全内部运行机制。要加强人民调解委员会的以目标责任制为主要内容的各项制度建设，继续深入开展标准化调委会创建活动。制订明确的工作规范，教育广大调解人员自觉遵守调解工作的原则、纪律和职业道德，主动接受人民群众的监督。要完善奖励机制，大力表彰宣传成绩显著、贡献突出的人民调解委员会和人民调解员。提高调解人员的待遇，解决调解人员的人身安全、养老等后顾之忧。

（二）应加强与人民法院、民政部门的联系与沟通，多方配合，共同做好调解工作

人民调解与法院诉讼虽然实现了初步的衔接，法院对调解工作的指导也逐步加强。但要真正实现法院工作与人民调解工作健康、有序地互动与发展，还有许多工作要做。如加强对调解工作的指导水平，进一步深化民事审判的改革，建立多种培训指导机制等一系列问题还需要进一步深化与探讨。

随着人民调解协议书效力的确认和调解工作改革的深入，人民调解工作定会有更大的发展潜力与空间，在维护社会稳定中将发挥越来越大的作用。人民调解作为化解社会矛盾纠纷的一种手段，作为整体解决矛盾纠纷机制中的一个环节，还应与公安、法院等政法部门配合，在人民调解的范围上进一步拓展与深化。我们认为，在指导思想、工作理念上，应认真研究如何更好地整合法院调解、行政调解、人民调解三种资源优势，使三种资源优势，使三种调解力量的优势得到互补，政法各家联手做出这一努力，在维护首都稳定中发现更大作用，不仅有着可行性，而且也非常现实必要。

1、人民调解组织与法院配合，将人民调解设为诉讼前置。法院解决矛盾纠纷的优势在于权威性、强制性。然而，解决当事人的纠纷，既有法律问题，也有思想问题，还有具体问题。法院对当事人的思想问题不可能花很大精力去疏导，所以有一部分民事纠纷尽管在法律上得到了解决，实际上为“官了民不了”。首先，法院可将一些事实清楚，责任明确的简单民事纠纷及一些标的额的经济纠纷设定为由人民调解组织先行调解，法院不在直接立案受理。这既可以减轻法院的压力，也深化了人民调解的工作范围；其次，法院在纠纷案件结案后，若仍有后继工作需做的，应将有关情况告知纠纷所在地的人民调解委员会，并附送调解书或判决书，所在地人民调解委员会应做好后继调解工作，并及时向人民法院反映有关情况。

2、人民调解与公安部门配合，协助其调处矛盾纠纷。公安机关长期以来受理大量纠纷，许多纠纷由于当事人不愿调解或调解不成的，除对当事人违法行为给予行政处罚外，民事部分只能指导当事人向法院，对于当事人行为不够治安处罚，确有民事争议存在，而又不愿调解，或调解不成的，公安机关只有说服当事人通过其他途径解决；对于当事人调解达成协议，事后反悔或不履行协议，只能指导当事人向法院，重新启动诉讼程序。如果人民调解组织介入，达成人民调解协议，法院只需对协议进行审查与认可，而不需重新对原纠纷进行再审。由于大量的民间纠纷引起的治安纠纷牵制了公安相当大的力量，人民调解组织应当给予应有的支持。首先，人民调解组织应与社区民警建立联席会议制度，定期沟通情况。其次，人民调解与公安机关建立具体的衔接机制。调解组织在调处疑难纠纷时，遇到有可能激化的矛盾，社区民警应积极参与。公安机关对案件的民事争执部分，在查清案件基本事实、分清基本责任的情况下，可移交人民调解委员会，并附有关材料。这可大大减轻了公安派出所处理大量矛盾纠纷的压力，集中精力力量做好侦破与治安防范工作。

3、民政部门应配合司法行政机关做好人民调解组织的建设工作。人民调解组织是在居委会和村委会下设立的一个群众自治组织，人民调解员的选配，人民调解组织的设立由民政部门一家负责，但由于人民调解专业性决定了对人民调解员的特殊要求，民政与司法部门应加强沟通，共同解决人民调解员稳定性差，民调与治保会合一力量弱，人员专业性差等问题，努力建设一支素质较高，有一定专业性、适应性新形势发展要求的调解员队伍是提高调解质量与水平的重要措施。

（三）党委、政府要加强应对人民调解工作的领导，在经费保障上给予必要的支持

目前，街道（乡镇）的人民调解员除由司法助理员承担外，还聘请了大量的退休法官、检察官、法律专业人才的志愿者，村（居）的绝大部分调解员也没有报酬，要保障此项工作的长期运转，吸收高素质人员加入到调解队伍，必要的经费保障是前提基础。因人民调解是不收费活动，可采用按件补贴的方式调动社会力量的积极性，充分发挥了人民调解的职能作用，使三者形成相互配合的良性循环的关系。