论中国高等院校绩效预算改革的方向

（西南科技大学，四川 绵阳 621010）

摘 要：绩效预算制度在中国的介绍和实践，促进了绩效预算理念在我国高等教育领域的引入与应用，尤其为高校预算管理中的理论研究和预算实践提供了新的视角。对中国高等院校绩效预算制度的发展趋势及创新方向进行了研究，有利于推动高校绩效预算改革走向深入。

关键词：高等院校；绩效预算；改革；方向

1 中国高等院校预算管理的现状

目前，我国的高等教育正处在快速发展的时期。随着“科教兴国”方针政策的全面、深入实施，我国高等教育事业发展在近十年进入了飞速发展的时期，无论是学科建设、科研水平，还是办学规模、师生人数，都发生了迅猛的增长。随着高校的办学规模在不断扩大，办学层次也在提高，其财务预算管理体制和模式暴露出了一系列的问题，预算管理已经不能适应新形势的需要，深入研究探讨这些问题是当前高校财务管理改革的重要课题。

首先，高等院校预算管理处于“前预算时代”，没有形成现代预算系统。不少学校的预算仍是典型的“口袋预算”、“首长预算”。主要有以下特征：

（1）预算不准确。政策过程与预算过程严重脱节，战略规划与财政资源保障严重脱节，学校领导以及校内单位的预算意识十分薄弱，导致预算编制粗糙。

（2）预算不公开。预算编制过程流于形式，而且校内预算基本上由行政领导和财务部门负责人敲定。在预算文件公布前，预算信息是保密的；在预算执行过程中，预算调整也是“背对背”的，各个部门互不知情；预算执行情况和结果，甚至审计和评估结果也是不公开的，个案处理。

（3）预算无约束力。因为“给多少钱，办多少事”的思想普遍存在，加之预算参与度低，各个部门因事逼钱的“预算倒逼机制”常常突破预算。严肃的预算文件，结果只能是象征性的用钱概算，调整频繁，预算考核和监督无从兑现。

（4）预算无支撑。目前高校预算会计系统虽然规范，但主要功能是合法性监督，以及满足收支实现情况的反应。对于预算管理而言，既没有成熟的软件系统，也没有稳定的预算组织和机构，更没有高水平的预算队伍，难以收集和分析预算信息，不可能对预算决策和预算管理实现有力的支撑。

其次，收入约束机制尚未确立，公众受托责任尚未确立。

高等院校虽然在本专科学生收费上受到国家法律法规以及社会公众的约束与监督，但是，从本质上说，除了小型省属地方院校外，高等院校并无生存之虞。尤其是高水平研究型大学，其收入约束机制几乎没有。即使是有生存危机意识，但是由于公众受托责任尚未得到大家认同，预算对谁负责？校长对谁负责？在个人利益与学校长远发展以及公共利益发生冲突时，靠什么保证公共利益？没有人回答，没有人愿意回答。于是“吃唐僧肉”、套取“预算资金”、“在职消费”等风险和成本剧增。

第三，内部控制制度不健全，分层管理尚未形成，内部责任主体尚未确立，经济责任制难以落实。

在高校预算管理中，缺乏完整的预算控制系统，难以令高校的预算管理部门对由于预算执行过程受到各种主客观因素的影响造成的变化进行快速反应。一些高校尚未建立健全预算管理制度，有的虽然有了预算管理制度却有章不循，随意更改，预算形同虚设。资金的收支缺乏统一的筹划和控制。随意性大，资金使用混乱、资金的流向与控制脱节，资金体外循环严重，事前监督，事中控制不力，事后审计监督因受多种因素影响效果不佳。不具备高校预算是大收大支的全额预算的特征，既无法反映预算资金全貌，也不利于考核预算资金执行情况。

第四，高等院校部门预算实施情况混乱，上级主管部门预算执行、监控与审计的权变性太大。比如虽然建立了专项项目库，但基本没使用；虽然建立了基础信息库，但信息真实度堪忧；虽然实行了零基预算，严格控制预算内资金结转，但“暗转”现象以及财政部门所谓的“资金归垫”，其实就是变相结转。在学校内部，零基预算的优点没有发挥，因为根本没有能力去全面审查项目，但缺点却淋漓尽致地表现出来，如突击花钱、鼓励浪费等等。这些都导致了高等院校预算实施的混乱。

第五，高校目前实行的是典型的渐进预算（增量预算）和目标基础预算。

主要是由于目前高等院校的年度预算比较稳定，往往以上年度预算作为基数，在上年度预算的基础上稍作变动，就成为新一年度的预算。现在大多数高校普遍采用预算控制数的做法，将经费切块或者直接下到责任单位，这样使校内单位经费使用具有包干制的特点。

2 中国高等院校的绩效追求与现实选择

目前，高等院校管理者迫于社会压力，或者凸显“政绩”，或者由于“学者的良知”（很多管理者往往也是高水平的学者），开始关注办学资金使用效益。表现在预算管理上，主要有以下做法：

第一，制定发展战略，并确定年度工作重点，与部门签订年度工作目标任务书，实现事与财的衔接。

第二，实行校院两级管理，采用“基本运行费+专项”的办法下达资金。基本运行费除了核心业务保障以及特殊经费控制以外，校内单位自由安排。专项经费包括奖励性和扶持性两种。奖励性主要是对能提高“学校显示度”的事项予以配套、奖励和支持，如部级重点学科。这部分类似于绩效拨款。扶持性如对专职科研机构和人员、对新办专业或学院、对新进教师等等事项予以扶持。这部分主要是解决“公平性”问题。

第三，重视学术权力的监督作用，不少高等院校的教授委员会审议预算，类似于预算听证会，其意见供预算决策机构参考。因为其权威性得到认可，决策者往往愿意尊重其建议，如深圳大学就是采取的这种做法。

第四，逐渐引入重大项目决策的可行性论证制度，并积极实行项目绩效考评，大大提高了资源配置和使用效益。

第五，不少高校把部门考核与个人考核结合起来，如实行聘期考核制，三到五年聘期内，对校内单位下达总目标任务，校内单位可以在不同年度以及内部成员之间自由决定目标分解、项目设置及资金使用，这样就给予了校内的二级单位极大的自主理财权利，有利于提高资金的使用效率。

第六，加强预算信息系统建设，如上海财经大学的全面预算管理系统。以预算制度创新促进预算信息系统建设，以信息和技术革新支持预算理念和制度创新。

3 中国高等院校绩效预算制度发展趋势及创新方向

通过对国外高等院校制度环境、制度基础以及绩效预算实践的考察和对我国高等院校制度环境、基础及预算管理现状的分析，笔者认为我国高等院校绩效预算制度发展趋势及创新方向可以从以下几个方面入手：

第一，中国高等院校预算改革的取向追求综合性绩效，包括收入汲取绩效、资源配置绩效、遵从绩效、产出绩效、结果绩效。因为我们预算管理太薄弱，规范的预算管理系统尚未建立，任一环节的改进都能增进绩效，我们没有理由忽视唾手可得的改革成果。

第二，高等院校绩效预算的改革是面向绩效的预算制度创新，或者说是“绩效导向”的预算改革。因为预算功能的控制取向、管理取向、计划取向和政策取向，都是我们所期待的，不可能采取单一的改革取向。另外，控制取向是管理取向和计划取向的基础，我们改革的策略是规范与提高并行。一方面，积极构建现代预算系统，如规范、公开、民主。另一方面，积极引进先进的管理理念、工具和技术，适时改进预算系统，渗透“理性”的精神。

第三，我们的改革是系统创新。一方面是预算制度系统本身，包括工具与技术层次、体制与机制层次、制度基础层次、制度环境层次，构成一个层级性规则系统。另一方面，制度创新活动也是一项系统工程，需要分阶段、按需要、循序渐进地进行。

第四，我们的改革是自上而下和自下而上的双向创新。一方面，高层管理者以及校级职能部门的顶层设计和主导是必须的，因为预算决策者的意见往往具有决定性意义。另一方面，我们积极鼓励、欢迎并接纳校内单位及其内部成员的创新热情及其智慧。

纵观现状，在市场经济体制下，高等院校不再是政府行政保护下的附属物，而是面向市场、参与竞争、自谋生存、自求发展、自主办学的独立法人。因此，改革高等院校绩效预算体制是适应时展的需要，也是为规范高等院校会计核算和预算管理要求服务。所以，高等院校为了适应发展的需要，全面加强财务管理，就必须实行绩效预算管理，构建综合性绩效格局，这样才能如实地反映学校资金收支的总规模。只有通过加强预算管理，促进高校树立科学编制预算，严格预算程序和预算执行的观念，规范会计核算，才能不断提高高等院校管理水平，使有限的资金发挥最大的经济效益。

参考文献

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