我国征收制度中公共利益立法模式的选择

中图分类号:D920 文献标识码:A

内容摘要:公共利益的概念位于法律概念体系的顶端,具有高度的抽象概括性。我国《物权法》中虽然使用了公共利益的概念,但是,对何谓公共利益、如何界定公共利益等问题并未予以明确规定。而在实践中,在一定程度上也存在对公共利益的误读,因而重新解读公共利益并提出相关立法建议很有必要。

关键词:公共利益 商业利益 开放式类型化 立法模式

被误读的公共利益

(一)从“公共利益优先”到被批判的公共利益

法律概念体系中,公共利益概念是一个具有高度抽象性和概括性的概念。公共利益是否客观存在?什么是公共利益?如何界定公共利益?这些问题都是法学领域中的难题。我国早期法学研究通说认为,不但要维护公共利益,而且公共利益应当具有天然合理的优先性。当公共利益、集体利益、个人利益之间发生冲突时,公共利益应得到优先保护,其他利益应当让位。

但是,公共利益概念内涵和外延的不确定性为权力的滥用创造了条件,肆意侵犯私权主体财产权益之实的公权力可以便利地假借公共利益之名。正如学者所言,“公共利益的内涵和外延很模糊,公民个体又往往缺乏对‘公共利益’的解释权和话语权,就往往导致一些强势的政府部门或开发商等利益集团滥用‘公共利益’的‘尚方宝剑’,堂而皇之地图谋并非公共利益的部门或者企业私利,并使权利人权益受损”。因而,严格限定公共利益的范围被逐渐提上日程。也有学者高举“风能进,雨能进,国王不能进”的大旗,否定公共利益的存在,强调对私权的绝对保护。公共利益从优先的位置堕入被蔑视的位置。

(二)公共利益与商业利益的对立

为了防范公权力与商业利益相互勾结,实施暗箱操作、权力寻租,有学者将公共利益与商业利益相互对立,甚至认为应当采取排除式的方式对公共利益的概念进行界定,即明确规定:公共利益是不以商业目的为指向的利益。这种观点对应对当前亟待解决的社会问题具有理论和实践意义。

公共利益与商业利益的对立是为了解决当前存在的现实问题而提出的权宜之计;是基于防范公权力寻租的考虑而提出的一种矫枉过正的策略,具有应急性和非理性的因素。这种方式在一定程度上限制了公权力滥用,但是,也制约了公权力的正常行使,阻碍了社会经济的正常发展。这种二元对立的划分模式难于适应经济生活的需要,最终导致阻碍社会经济发展。应当看到原罪并不在于商业利益本身,而在于商业利益借助公权力谋取了额外的利益。

公共利益概念的重新解读

(一)关于公共利益定位的再思考

公共利益是一个开放性的概念。公共利益是公权与私权连接的纽带,是公权力介入私人生活领域的限制性前提条件。公共利益如同一个阀门,控制公权力能否进入,以及在多大程度上进入私人生活领域。但是,公共利益的抽象性、模糊性和不确定性却使得利用公共利益平衡公权和私权成为一门难以琢磨和掌握的艺术。

古往今来,诸多中外法学家试图对公共利益概念的内涵和外延进行明确界定,在公权力与私权之间寻求一劳永逸的平衡点。其间不乏真知灼见,但是,最终收效甚微。笔者认为,公共利益是一个具有开放性的概念,其外延和内涵都具有不确定性,随着社会经济的发展会呈现出不同的面貌。试图对公共利益的内涵和外延进行一劳永逸的界定只是学者的一种假想,难于实现。公权力介入私人生活领域的情形和正当性理由的多样性、变动性,决定了公共利益是一个开放式、不断变动的概念。正是这种开放性,才能满足变动不居的社会生活对法律制度的需要。

公共利益概念扩张的趋势。早期美国法院对公共目的作限制性解释,将其限定在公共使用(public use)的范围。只有当为了公共利益而需要使用私人财产的时候,才能采用征收的手段。

“20世纪30年代,美国政府为改善平民区居民的居住条件,拨款征收土地兴建平民住宅房。但美国法院经过咨询得出的结论却是平民住宅区住房的建造,虽然有利于改善城市卫生的政策措施,但住宅住用的是平民,不是公共利益主体,因此不符合‘公共目的’”。由此可见,将“公共目的”定义为“公共使用”有其不合理之处。此后,对土地征收中“公共使用”的要求在司法判决中被大大放宽了,仅要求“最大地服务于公众”。“公共目的”不再局限于公共利益主体的使用,还包括其他类型。

在Berman v. Parker一案中,法院认为,“必须将‘public use’扩张解释,公共使用(public use)已经转变为公共利益(public interest, public purpose, pubic need, public welfare),泛指公共目的、公共需要或公众福祉,亦即为了公共目的、公共需要或公共福祉亦可行使征收权。”

在法国,19世纪时公用的观点和公产的建设不可分离。公用征收只有在政府进行公共工程建设需要将私产转化为公产时,才采用的一种手段。20世纪以后,社会生活发生了很大变化,政府对于经济生活和社会生活的干预逐年增加。公用征收成为行政机关采取经济行动和社会行动的一种手段。公用的目的不再受到公产、公共工程和公务观念的限制,发展成为公共利益的同义语。

19世纪中叶,德国将征收的目的限定在满足特定公用事业需要的范围内。魏玛宪法颁布以后,帝国法院和学者对于公用征收的内涵认识逐步发生变化,对于征收目的进行扩张性解释,从而扩大征收的范围成为趋势。 征收的目的不再仅限于某种特定公用事业的需要,还包括有利于一般的公共利益。

由此可见,随着社会发展,公权力需要介入私人生活领域的情况不断增加,因而,公共利益的外延和内涵也在不断扩张。将公共利益严格限定在公共使用的狭窄范围不能满足社会生活的需要。不能只看到打着公共利益旗号谋商业利益之实,损害私权主体利益的一面,而忽视了具有公共利益性质的商业开发在我国城市化进程中所起到的重要作用。

(二)公共利益与商业利益关系辨析

从逻辑学角度进行的类型划分。从严格逻辑的角度而言,公共利益并不是一个与商业利益相对应的概念。从逻辑学的角度而言,概念类型的划分标准应当保证不同类型之间具有排斥性,即不允许有交叉、重叠,此外,分类标准应当同一,不能随意变换。在对“利益”这一上位概念进行类型划分时,依据利益所指向的对象不同,可以将利益划分为个人利益、家庭利益、集体利益、公共利益等。而商业利益,是基于该利益是否具有营利性不同而作出的区分,与之相对应的应当是非营利性利益等。

如罗斯科•庞德(2002)认为利益可以划分为三种类型,即个人利益(individual interest)、公共利益(public interest)、社会利益(social interest)。该类型的划分即采用了以利益指向的对象为标准进行划分的方式,其间并不涉及商业利益的问题。

现实生活中公共利益与商业利益的交叉、重叠。美国城市化进程中,诸多案例均表明商业利益和公共利益之间并没有明确的界限,公共利益并不排斥商业利益,相当一部分公共利益的实现是以商业开发为途径和手段的,开发商获取商业利益并不否定行为的公共利益目的。从我国城市发展的经验可知,商业利益并非与公共利益截然对立,商业开发行为对于改善民众的生存环境、推动经济发展、提高人民生活水平起到了重要作用。

以建造大型超市需要取得建设用地为例,建造大型超市无疑是为了商业用途,开发商、运营商都能从中获取商业利润。但是,这种商业利益是否绝对排斥公共利益呢?答案并非绝对否定。因为倘若大型超市的兴建有效改善了周边民众的就业,改善了居民的生存环境和生活质量,推动了周边地区经济发展,那么,兴建大型超市的行为就与一定范围内群体的共同生活密切相关,很难否定其公共利益属性。进而言之,中央商务区(Central Business District)的建设、高新技术开发区的建设等等建设的过程中,一旦涉及到商业利益就不能动用征收权利,就与公共利益相对立的问题值得思考,关键问题在于对具体情形进行调研作出区分,而不是笼统的将商业利益排除在公共利益之外。

公共利益界定的法律思考

(一)正确定位城市建设需要与公共利益的关系

计划经济时代,公权力渗透到社会生活的各个方面。从市政建设到个人住房,城市范围内的开发建设活动基本上都是由国家统一解决的。个人利益和社会利益依附于国家利益。在这一时代背景下认为公权力的行使不具有营利的商业目的,进而论证基于国家建设和城市建设的需要实施征地拆迁行为的合理性是正当的。

但是,伴随市场经济体制的建立,利益主体呈现多元化格局。因城市建设的需要,在国有土地上进行房地产开发利用既有公益性质的开发利用也有商业性质的开发利用。因而既不能僵化地认为,国家建设行为总是以社会整体利益作为出发点的,社会整体利益本身就是社会公共利益,国家建设本身就具有公共利益的性质。也不能将具有商业目的的开发一律排除在公共利益范围之外,不允许动用征收权力。

应当注意到,即便是在我国台湾地区也认为,土地征收条例第3条既改以因公益需要为要件,且现行法中亦不乏有利于私人之公用征收之例,加以国外实务运作中多有承认此种征收目的者,如德国,故此项问题应予以肯定。

(二)不应采纳排除式立法模式

商业利益与公共利益的对立既然是为了解决现实问题,那么在体系化的法律中是否应当进行规范值得思考。在物权法起草的过程中,有学者提议通过排除式的方式明确界定公共利益,即公共利益是不以商业目的为指向的利益。

笔者认为,该立法模式并不可取。法律具有刚性,一旦制定,就应当严格执行,任何柔化、变通法律的方式都会弱化法律的权威。规定为了商业目的都不属于公共利益的范畴,也不得动用公权力进行征收拆迁。那么,当出现类似前述“大型超市建设”的案件时就不得不将其认定为非公共利益,不得进行征收拆迁,很可能因此损害周边居民的利益并影响社区的经济发展。倘若为了满足经济生活的需要将其认定为公共利益,那么法律规范的权威性则会受到挑战。

(三)采用一般条款与类型化结合的方式立法

为了缩减静止的规则与变动的社会生活的差距,实现个案的公平正义,应当在一定程度上赋予法官依据时代精神对于公共利益进行解释的自由裁量权。当然,法官自由裁量权应当限定在必要的限度内。法律的历史表明,人们始终是在推崇广泛的自由裁量权和坚持严苛详尽的规则之间来回摆动。对公共利益的法律规制总是徘徊于严格规则与自由裁量之间的,这一两难问题无法消除,只能缓解。对于公共利益采用一般概括式与类型化相结合的立法模式不失为一个较为妥当的方案,它缓和了现实生活的多样性和规则的封闭性之间的矛盾。

采用公共利益一般概括式与类型化相结合的立法模式可以在法律中规定为:公共利益是以社会为主体,以公共秩序和共同福祉为核心的普遍性利益存在的形式。它所关注的是一定范围内社会共同体中主体的生活质量和公共安全等问题,主要类型有国防建设、公共安全、公共建筑、公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业,社会福利事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水利事业、森林保护事业等等。

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