我国交通运输动员体制的整合与构建分析

中图分类号:E25 文献标识码:A

内容摘要:目前,我国交通运输动员工作涉及多个部门与机构,如国民经济动员、交通战备、交通运输应急管理等,体制不清,职责不明,导致动员工作的“急时应急、战时应战”的功能发挥不够充分。如:在应对突发公共事件时政出多门,被动员者无所适从,耽误了宝贵的救援与应对时间;同时,在应战准备上也存在工作内容重复、资源浪费的现象,多个部门制订应急预案,且内容存在不一致的情况,在紧急状况下操作性差。有鉴于此,笔者建议在科学发展观的指导下,应整合交通运输动员力量,成立交通运输动员中心,初步构建一个新的交通运输动员体制,切实提高交通运输动员的保障能力。

关键词:交通运输动员 体制 研究 整合 构建

交通有广义和狭义的两种定义。广义的交通涵盖了运输与邮电的内容。如《中国大百科全书》将交通定义为:“交通包括运输与邮电两个方面。运输的任务是输送旅客和货物。邮电是邮政与电信的合称;邮政的任务是传递信件和包裹,电信的任务是传送语言、符号和图像”。狭义的交通专指交通运输,泛指交通建设、管理、保障和运输生产活动,或专指利用交通设施、设备和载运工具对人员或物资的运送。笔者认为,随着科学技术与社会经济的发展,尤其是处在当前的信息化时代,交通运输有必要与邮电分离研究,故本文仅研究狭义的交通,即交通运输的问题。

交通运输动员,实质是动员交通运输,即国家采取紧急措施,由平时状态转入战时或应对突发公共危机状态,统一调动交通设施、载运工具及有关的人力、物力资源以保障需求的一系列活动。交通运输动员体制,则是国家为进行交通运输动员而建立的各种组织和制度体系,包括机构设置、隶属关系、权限划分及相应的法规制度等。

科学合理的交通运输动员体制是提高国家交通运输动员能力的组织保证,也是国家平时正确处理经济建设与国防建设关系、实施平战结合的行政实体。各级交通运输动员领导机构,既是国家平时进行动员准备的领导者,也是战时或紧急状态时践行动员实施的组织指挥者。其结构是否科学合理,职能是否明确,领导与指挥系统是否完善,平时与急时、战时运转是否灵活都直接关系到交通运输动员能力的消长。

交通运输动员体制的现状

《国防法》规定:“国务院和中央军事委员会共同领导动员准备和动员实施工作”,以及“国家根据动员需要,可以依法征用组织和个人的设备设施、交通工具和其他物资”。1994年,我国成立了国家国防动员委员会,它既是国家国防动员的领导机构,也是交通运输动员的领导机构。《民用运力国防动员条例》规定:“国家国防交通主管机构负责具体实施全国的民用运力国防动员工作。军区国防交通主管机构负责具体实施本区域的有关民用运力国防动员工作。县级以上地方各级人民政府国防交通主管机构负责具体实施本行政区域的民用运力国防动员工作”。由以上可知,交通运输动员作为国防动员的重要组织部分,其领导机构是国防动员委员会,其主管机构是各级国防交通主管机构。

各级国防动员委员会一般设有综合办公室、人民武装动员办公室、政治动员办公室、人民防空办公室、交通战备办公室、国民经济动员办公室、科技动员办公室、信息动员办公室等机构。其中,交通战备办公室与国民经济动员办公室都被赋予了交通运输动员职能。交通战备是指为保障战时和特殊情况下交通畅通,国家在思想、组织、物资和技术等方面所进行的各种动员准备和动员实施工作。国民经济动员是指为维护国家安全,国家有组织、有计划地提高国民经济的应变能力,将国民经济由平时状态转变为战时状态所进行的一系列活动,交通运输作为国民经济的重要组成部分当然也包括在内。

近几年,随着我国各类突发事件的较频繁出现――突发事件是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件,如SARS、禽流感、雨雪冰冻天气、汶川地震等,国家组成了以国务院总理担任总指挥的应急救援指挥部,其中也包括交通运输应急保障指挥事宜。应急交通运输保障主要是指为了应付战争、自然灾害、突发疫病等突发事件,围绕特定场所目标人群的交通需求而进行的所有保持、提高、恢复交通运输能力的组织措施和技术措施,包括交通线路的维护及交通工具的征集、选用等。

交通运输动员、交通战备与交通运输应急保障关系分析

本文对交通运输动员、交通战备与交通运输应急保障三者的功能进行了简单对比(见表1)。根据表1分析如下:

交通运输应急保障的实施主体是政府应急办,实质是一个临时性的协调机构,主要借助交通运输动员与交通战备的前期准备工作(如潜力调查、应急队伍等),实施突发事件中保障交通运输线路畅通,保障人、财、物安全的一系列活动。比较接近交通运输动员的领导机构。

从大动员的角度而言,交通运输应急与应战的功能不断融合,相互促进。如交通战备近年来也在逐步为应急工作服务,不断拓展平时突发事件的应对任务,非战时动员的地位明显提高。在2008年汶川地震中,交通战备办及时调集多个省市的战备钢桥,及时投入到打通生命线的工作中。而平时的交通运输应急保障工作,从另一角度也可以看作是交通应战工作的一次全面演习,作为应战工作的一个重要组成部分。

从功能的角度而言,交通运输动员与交通战备差别不大。对一些应急救助过程中的受损道路、桥梁的爆破拆除等所使用的技术与运输线路遮断基本一致。

笔者认为,交通运输动员与交通战备的主要区别在于实施主体的不同,前者是国家经动办,后者是交通战备办。交通运输动员与交通战备同属交通运输动员的主管机构,可能会带来一系列的问题:从宏观而言,使交通运输动员的权威性与统一性受损,影响交通运输保障质量;从命令实施而言,容易形成政出多门、多头领导、不易操作的局面;从机构职能而言,两者的实施客体、法律依据、预案编制、潜力调查、队伍建设等多项职能一致,容易导致职能重叠,机构臃肿,人浮于事。

完善交通运输动员体制的建议

根据以上分析,笔者建议整合交通运输动员与交通战备的功能,成立交通运输动员中心,使其隶属或并行于交通运输应急中心,共同隶属交通运输部。在应急工作中与政府应急办协调,在应战工作中与国家经动办协调,平时做好交通运输经济动员预案编制、潜力调查,以及交通战备物资储备,开展交通运输企业、人员动员宣传与培训工作等。交通运输动员中心作为一个常设机构,具有独立人员编制,保证交通运输准备、实施工作协调一致,切实实现交通运输动员工作的预置性与稳定性。交通运输动员中心对内而言是一个绝对权威的组织指挥机构,对外而言也是一个军地联合的指挥体系。它的构建能更好地适应未来战争要求,结构合理、层次分明、精干高效。交通运输动员中心运行框架如图1所示。

笔者认为,成立交通运输动员中心后,交通运输动员体制较以前具有下述优点:

权威。交通运输动员涉及多个领域,隶属关系复杂,难以协调,在战时或急时面临时间紧、任务重的困难下,必须从中央到地方建立一个有权威的动员体制,以保证对交通运输动员实施高度集中的组织指挥。

协调。科学发展观思想中重要的一点是“协调”,在交通运输动员体制中既体现了功能上的协调,也体现了关系上的协调。一些重复职能的合理归并,降低了成本,提高了效率,节约了资源。

统一。交通运输动员体制必须在统一号令下,统一安排、统一计划、统一组织、统一行动。高度集中统一的领导指挥是对交通动员体制的基本要求。统一与权威是一致的,统一是权威的前提与基础。

结论

交通运输动员中心成立有其必要性。近年来,我国洪水、森林火灾和台风等自然灾害频繁发生,重大城市火灾、交通事故、空难、海难等灾害性事故也时有发生。应兼顾应战和应急实际需求成立交通运输动员中心,一方面积极参与抢险救灾活动,通过应急救援实践锻炼,促进与检验交通准备工作的落实;同时,在应对自然灾害、重大灾害性事故的过程中检验交通运输动员协调能力,为战时动员打下坚实基础。

交通运输动员中心成立有其可行性。当前,国家行政体制改革的趋势是推行大交通体制,交通运输部的成立为理顺交通动员体制提供了有利契机。本文建议可从国家、省(自治区、直辖市)、市(县)三个层面实施改革设计,如交通运输部设立交通运输动员中心,各省、市则依此设立各级综合的交通运输动员分中心,力求形成一个纵向贯通、横向衔接、权威高效的交通运输动员工作机构体系,这样既有利于纵向指挥,又便于横向联系,能形成纵横间的交相呼应,从而有利于各级交通运输动员机构跨部门、跨行业的对社会交通资源实施快速动员。

参考文献:

1.王福臣.交通动员学[M].军事科学出版社,2004

2.孔昭君.突发事件呼唤大动员机制[J].2003年全国国民经济动员研讨会,2003

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