社会管理标准化:理论框架与实践探索

[摘要] 社会管理标准化是加强和创新社会管理的有效方法。本文基于南京市社会管理标准化实践，阐释了社会管理标准化的理论框架、实践探索与发展趋势。首先，在社会管理及其标准化概念基础上，构建并阐释了社会管理标准化的理论框架。其次，以南京为个案，重点分析了社会管理标准化工作的特点与经验。最后，对社会管理标准化的发展趋势进行了反思与展望。

社会管理的核心是协调各种社会群体之间的利益矛盾与冲突，保持社会秩序。对于正在经历飞速发展和急剧转型的中国社会来说，社会管理创新在某种意义上就是面对中国社会的新变化及其挑战，重塑社会秩序[2]。社会管理标准化的意义在于，如何在加强和创新社会管理的背景下，找到有效推进社会管理的制度化和规范化的方法，从而建立起一种推进社会管理的长效机制。

一、社会管理标准化理论框架

社会管理是在一定的共同价值基础上，人们处理社会事务和提供社会公共服务的过程[3]。在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班仪式上发表重要讲话强调，要“扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系”。标准化作为城市文明发展的衡量标尺和现代化进程推进的有效手段，是创新社会管理的重要路径。社会管理标准化是对政府和其他社会主体，在社会管理领域开展社会管理活动时，运用相关概念和准则制定统一的规范、程序、制度或标准，以此规范、协调、统一组织运作行为，实现社会管理长效化的过程。标准化传统上主要应用于农业、工业和服务业等领域。随着政府职能的转变，民生工作重要性的不断提高，从中央到地方各级政府都把加强社会建设与社会管理放到了更加突出的位置。

当前的社会管理格局是一种多主体参与的格局，或者说当前的社会管理是一种“多元协作式”的社会管理[4]。多元主体参与社会管理需要有多元的管理工具，这就造成了社会管理标准化的主体多元、标准多元以及联动手段多元。社会管理标准化的理论框架是以提供优质服务为理念的国家、社会两大主体“合作模式”下的管理标准、工作标准、技术标准的一体化，以及规范化、信息化、品牌化、网格化和协同化五化联动构成的体系，简单可以概括为“一核牵引、双方合作、三标齐立、四维助推、五化联动”。

第一，社会管理标准化的理念是提供优质服务，社会管理的根本目的就是通过提供服务来实现社会秩序的稳定，社会管理标准化有利于提供优质服务，社会管理标准化的理论框架确立了以提供优质服务为核的“一核牵引”的理念导向。

第二，社会管理标准化的主体是国家与社会，社会管理标准化依托政府主导和社会协同的“双方合作模式”开展工作。该模式充分体现了社会管理标准化的运作特征――无论是标准的制定或出台，还是标准的推广和执行，再或者标准的反馈和改进，都体现出各就各位与分工协作的特点。

第三，社会管理标准化的体系是“三标齐立”，即管理标准、工作标准、技术标准的一体化，这三类标准既有所区别，各有侧重，又相互补充，构成了一个统一的整体。

第四，社会管理标准化的运作是“四维助推”，即点面结合――表现为由点到线到面的扩散、纵横联合――表现为由水平开始水平与垂直结合的立体创新、上下整合――表现为从由上到下到由下到上的上下互通、内外协合――表现为由内到外到由外到内的内外联动。

第五，社会管理标准化的方法是“五化联动”，即社会管理标准化工作呈现出规范化、信息化、品牌化、网格化和协同化。这五化分别从社会管理的内容、手段、创新、管控、合作等不同层面和纬度，阐释了社会管理的制度化和标准化水平。

二、以南京为个案的分析

南京作为东部沿海较为发达的副省级城市，在社会管理方面进行了诸多探索，把标准化延伸到社会管理领域就是这种探索之一。推进社会管理的标准化不但显著拓宽了标准化的传统应用范围，而且使得社会管理有了有效推进的手段和方法。从更深层的意义上，社会管理的标准化是一种在社会管理领域的制度和规范建设。南京市近年来在和谐社区建设标准、企业社会责任评价标准、服务品牌评价标准、居家养老服务标准、残疾人无障碍设施建设和托养标准、市纪委案件审理标准化体系以及机关公共服务标准化等社会管理领域标准体系和公共服务建设标准体系建设当中，形成了具有地方特色的特点和经验，有力促进了和谐社会建设与民生改善。为什么在南京会出现和谐社区标准化、机关服务建设标准化等社会管理标准化成果，其形成机理是什么？社会管理标准化工作的特点与经验是什么？社会管理标准化的发展趋势是什么？应该如何创新更多的社会管理领域的标准并充实这一体系，为提升我国社会管理科学化水平继续贡献地方创新的经验。本文基于南京市的实地调研，将主要尝试回答上述问题。

（一）社会管理标准化工作的主要特点

1.标准化倒逼政府提高服务效能，促进政府服务规范化

标准化是建设服务型政府，实现政府服务规范化的有效途径。2003年以来，南京市江宁区多家单位先后建立实施质量管理体系、环境管理体系和职业健康安全管理体系，江宁区委区政府在69家党政机关部门全面部署标准化建设，探索运用标准化推进党政机关自身建设和管理创新，建立了行之有效的“三标合一”标准化体系，极大地提高了政府服务水平。其中，形成的“江财”管理模式，成为全国首家行政机关4A级国家标准化良好行为单位。

2.标准化融入部门日常工作，促进特色服务信息化

社会管理标准化建设离不开大量原始信息的采集、数据的处理，离不开利用网络平台接受公众监督与评估，这些都需要现代信息技术与网络的充分运用。各种信息化、网络化的手段与媒介既是标准化管理的技术基础，也保证了标准化的效果可以得到充分发挥。特别是在纪委、人口委、气象局等特殊部门，更需要特色服务信息化来推进标准化。比如，南京市纪委和市监察局在对行政事项进行过程分析的基础上，将标准化管理的“系统集成”和“要素控制”思想与纪检案件监督管理五项基本职能、案件查办六个工作节点结合起来，建立起以五大职能为基本框架、不断改进的闭环管理模型，逐步建立了一套包含监督管理、案件审理和工作的标准化管理体系。江宁区气象局也建立了涵盖质量、环境和职业健康安全“三标一体”的标准化管理体系，显著提升了气象预报的信息化水平。

3.标准化助推服务品牌塑造，促进民生供给品牌化

近年来，随着服务型政府的建设，地方政府更加注重将地方经验塑造成可以推广的品牌，并延伸到政府运行机制之中。南京一直把实施名牌战略作为发展的主导战略。对一个文明的城市而言，需要的不仅仅是服务，更重要的是品牌服务。南京市2009年获得全国文明城市称号，此后不断深化文明城市建设，在空港、交通、电信、国税、商贸等窗口单位开展标准化工作，形成了诸多的南京服务品牌。南京市在各部门实践经验的基础上，引进了国际先进的科学评价体系，制定了《南京市服务品牌建设评价准则》，建立起一整套服务品牌建设评价体系。此外，南京在居家养老和残疾人服务标准化等方面也成功塑造了民生领域的品牌。鼓楼区残疾人联合会、鼓楼质监局等单位获批国家级“残疾人托养服务标准化试点”项目，在为期两年的时间内，完成残疾人托养服务标准化试点工作。江苏省《残疾人托养服务规范》已经省质监局批准立项并着手起草，以进一步提高残疾人托养服务行业水平，促进残疾人安养事业健康发展。

4.标准化引领社会管理创新，促进基层社区服务网格化

标准化在基层社区的推进实质上就是通过标准来界定人力、物力和财力的下沉机制，实现社区服务的网格化。南京的城乡社区建设标准化一直走在全国前列。早在“十一五”初，南京市玄武区就提出“硬件设施标准化、社区管理自治化、社区服务市场化、社区队伍职业化、社区工作规范化”的社区建设标准，引入第三方评价机制，通过引入企业标准化手段，建立社区标准体系运行模式，进行策划、实施、检查、整改四个阶段的循环工作，制定了《玄武区社区服务标准汇编》等一整套社区服务标准体系，实现社区建设和谐可持续发展，成为国家级和谐社区标准化示范区。白下区将标准化的原理和方法应用到社区服务领域，实现统一的标准体系框架和独具特色的“1+X”机制，以标准化评估促进服务成果共享。2008年，民政部和国家标准化管理委员会在白下区设立全国和谐社区标准化研究工作组，2009年白下区又被国家标准化管理委员会确定为全国社区服务标准化试点单位。2011年3月中旬，受民政部委托，全国和谐社区标准化研究工作组专家研讨会在宁召开，大家针对近年来和谐社区建设面临的新问题，修改了和谐社区建设标准，使该标准成为全国和谐社区建设的“国标”。

5.标准化推动企业履行社会责任，促进企业参与社会管理协同化

促进企业履行社会责任是企业树立公民形象，实现可持续发展的“社会营销”。 2009年12月28日，南京市《企业社会责任》地方标准实施，“企业社会责任”论坛在宁举行，该标准当时是全国唯一的地方性企业社会责任标准。此外，南京还积极开展企业社会责任标准研究，为制订《企业社会责任》国家标准和参与ISO26000《社会责任》国际标准研制提供依据。南京市企业社会责任显著体现在循环经济发展上，南京市制定《南京市循环经济评价准则》标准，在石化、钢铁、矿山、水泥等重点行业，开展循环经济标准化试点工作。南京钢铁联合公司和南京化工产业园实现节能减排，履行社会责任。

（二）南京社会管理标准化的基本经验

南京在社会管理标准化工作中形成了许多经验，其基本经验是：社会诚信是社会管理标准化的价值取向；“四维推进”是社会管理标准化的基本格局；共同治理是社会管理标准化的内在要求。

1.社会诚信是社会管理标准化的价值取向

目前社会信任的缺失，不仅阻碍经济发展，也使执政党公信力下降，进而影响社会稳定。现在强调社会管理，就是需要建立这种社会信任机制。南京客运东站的以客户为中心的服务标准，南京市江宁区的“江财模式”，纪检系统的标准化办案以及基层社区标准化的实践都是以建立与群众之间的互信为价值追求，从而通过标准化工作方式重新构筑了政府与社会、政府与民众的信任关系，积累社会资本，实现社会价值重塑。

2.“四维推进”是社会管理标准化的基本格局

南京市的社会管理标准化工作起步早、起点高，开创性运用标准化手段推动和谐社区、和谐农村建设，在全国率先研制完成《和谐社区建设评价总则》和《和谐农村建设准则》地方标准。2008年7月，经国家标准化管理委员会和民政部联合批准，全国唯一的和谐社区标准化研究工作组在白下区正式成立，标志着南京市和谐社区标准化建设已经上升到国家层面，将在全国范围内组织开展和谐社区建设有关标准的研究、制定、实施和试点创建工作。运用标准化体系推动江宁区财政局机关效能建设，为建设服务型机关提供了方法、树立了典型。2009年，江宁区被国家标准化管理委员会确立为唯一一家国家级“区级机关公共服务标准化示范区”试点单位。《无障碍设施施工验收及维护规范》也是我国首个无障碍设施验收和维护标准。南京市的社会管理标准化工作不但起步早、起点高，而且还在永不停歇地可持续推进。以江宁区区级机关公共服务标准化建设为例，从2003年起，江宁财政局就开始引入国际先进管理理念，将标准化管理核心理念与机关管理实际有机结合，贯彻实施ISO9001质量管理体系标准、ISO14000环境管理体系标准、ISO18000职业健康安全管理体系标准，在构建创新型、节约型、服务型以及环境友好型机关建设方面作出良好示范。2007年，江宁财政局在全国党政机关率先通过国家4A级标准化良好行为单位验收，并举行“运用标准化手段，推进和谐机关建设”论坛。2008年，江宁区委区政府则把“江财模式”在全区推广，2009年江宁区成为区级机关公共服务标准化示范区试点，2011年示范区试点通过验收，江宁区成为全国唯一一家区级机关公共服务标准化示范区。社会管理标准化在可持续推进中形成了“四维推进”的永不停止、永续发展的特点。“四维推进”即由点到线到面的全面推进、由水平开始，水平与垂直结合的立体创新、从由上到下到由下到上的上下互通、由内到外到由外到内的内外联动。

3.共同治理是社会管理标准化的内在要求

中国的改革往往是基层实验和国家的顶层设计相结合，南京的社会管理标准化的发育发展也鲜明地体现了地方品牌竞相实验、自发生成与政府部门宏观指导下多主体共同治理的特点。南京市《和谐社区建设评价总则》、《和谐农村建设准则》、国家4A级标准化良好行为单位等社会管理标准化品牌的形成首先通过基层实践，积累到一定程度后由政府部门推广的。《和谐社区建设评价总则》的产生，首先通过南京市玄武区、白下区在社区建设领域的自觉探索，市标准化管理部门及时进行总结和指导，就形成了全国领先的标准。国家4A级标准化良好行为单位江宁区财政局也是遵循了相同的发展逻辑，他们通过自行探索形成了“江财模式”，江宁区委区政府则把“江财模式”在全区推广，最终获得了国家级“区级机关公共服务标准化示范区”称号，也赢得了群众的认可。在社会管理标准化的推进中，政府部门宏观指导、顶层设计作用非常突出。2006年2月，在全市自主创新大会上，时任南京市委书记的罗志军提出，要把标准化战略作为建设创新型城市的重要举措之一。2007年8月，南京市政府出台了《关于加快推进标准化战略的意见》，11月成立了以常务副市长为主任，由市质监局、经信委、科委等18家相关部门为成员单位的南京市标准化战略工作委员会，统筹领导标准化工作的开展，推进实施标准化战略。南京各区县也纷纷成立了推进标准化战略的工作机制。比如，在江宁区区级机关公共服务标准化建设中，成立了以区长为组长，区委、区政府分管领导为副组长的工作领导小组，设立了贯标办公室，制定了《江宁区标准化工作发展规划和实施方案》，在人力、物力、财力上全力支持机关公共服务标准化建设。秦淮、建邺等区县政府也纷纷建立了标准化战略的激励机制。

除了政府部门直接的指导外，政府部门还积极发挥研究机构、专家学者的作用。比如为了加快标准化服务和谐社区、和谐农村建设，南京市民政局、南京市质量技术监督局、南京市白下区人民政府联合申请，会商国家民政部，成立了全国“和谐社区”（和谐农村）标准化工作组。工作组由从事社会科学研究、社区管理和标准化工作的专家、学者组成，工作组主要任务是：协助国家有关部门从事和谐社区建设国家标准科研项目主导研究，为国家标准制订提出科学适用的、前瞻性的研究，研制有关和谐社区标准化工作；建立和谐社区标准化试点；开展和谐社区标准化理论研究和实践推进工作；组织国内、国际学术交流；编制标准宣贯材料，指导社区开展贯标培训；对全国“和谐社区”建设提出指导性意见和方法。南京市质监局、南京市社科院和南京市委社会建设工委共同开展“南京社会管理标准化实践探索与理论创新”课题研究，总结和推广社会管理标准化工作经验，申报和自行组织“和谐社区建设标准化”等科研项目立项，研究和探索社会管理标准化，为制订国家标准进行探索与研究等。于是，南京形成了标准化战略引领下的复合主体共同治理格局。

三、反思与展望

当前的社会管理格局是“党委领导、政府负责、社会协同、民众参与”，当前社会管理最核心的主体还是党委政府，社会管理标准化也是各级政府在推动的。而且，在政绩考核下，各部门都在建立一套自己的社会管理标准化体系，进行社会管理标准化的探索和创新，他们把社会管理标准化作为一种推动工作、部门扩权的手段，在这种背景下难免就会存在政绩工程冲动下的经验碎片化、形式大于内容的表面化以及可持续性欠缺的短期化这三大问题。首先，存在政绩工程冲动下的经验碎片化。在自上而下的政绩考核下，各部门都有基于自身部门主义的政绩工程冲动，就会把社会管理标准化作为社会管理创新中的一项政绩工程来打造，就会把差异性极大的部门工作纳入社会管理标准化体系中，建构出形形的社会管理标准化模式，造成经验的碎片化。其次，存在理论与实践脱节，形式大于内容的表面化。在中央、各级党委政府强调要加强与创新社会管理的背景下，各部门、各基层单位就会存在一拥而上推行社会管理标准化的冲动，这样往往就会造成社会管理标准化与日常工作脱节，形成形式大于内容的表面化。再次，可持续性欠缺的短期化。因为理论与实践脱节，形式大于内容，其社会管理标准化工作的可持续性必然不足，往往会存在一阵风的现象，没有形成制度化的长效机制。

这三大问题的根源就在于科层体制。而要克服上述问题，则需要国家―社会关系的重构，在国家与社会之间，国家要让渡一部分资源和权力给社会，鼓励社会组织、公民参与社会管理标准化的工作，这样才能避免理论与实践脱节，形式大于内容的表面化以及可持续性欠缺的短期化问题。在国家内部，则需要成立一个由国务院、政法委、质检、民政等部门等组成的高位的社会管理标准化领导小组，进行顶层设计和协调，克服各部门扩权冲动下经验的碎片化。

在社会管理不断提高科学化水平的背景下，社会管理标准化也会在中央和各级政府的倡导和实验下继续不断创新和完善，体现出以下发展趋势：第一，社会管理标准化将更加注重顶层设计。目前的社会管理标准化更多的是质监等业务指导部门、纪检等特色部门或者基层政府的一种局部的实验和创新，缺乏高层级的党委政府，特别是中央、省级政府的顶层设计、战略规划，也缺乏各级党委政府总揽各条口的社会管理标准化的工作。随着局部经验的日益成熟，在更高层面和更综合部门协调下的社会管理标准化成为一种趋势。第二，社会管理标准化将更加注重公共参与。现在的社会管理标准化的局部实验更多是基于政绩考核下的政绩工程冲动，因为遵循的是对上负责的逻辑，往往忽视社会管理对象的反应，忽视实际工作的需要，使得社会管理的标准成为鸡肋，缺乏长久的生命力。要社会管理标准化真正可持续，必须注重公共参与，让社会管理对象参与到社会管理标准的研制和完善过程之中。第三，社会管理标准化将更加注重技术导向。社会管理标准化作为一种提高社会管理科学化、制度化和规范化水平的手段，需要更加注重先进技术的运用，通过新技术的运用，加快规范化的常态、信息化的推进、品牌化的推广、网格化的落实、协同化的畅通。

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